道办幼儿园管理体制改革的探索实践
——以杭州市上城区为例
街道办幼儿园是一种比较特殊的幼教机构。一方面，它是由区级政府的派出机构街道办事处所举办的事业单位，具有“公办”身份；另一方面，它长期以来实行“独立核算、以收抵支”的财务 体制，除保育费外，一般没有其他收入来源，面临着较大的生存压力，带有相当的“民办”色彩。自上世纪90年代以来，随着企事业单位和政府机构改革渐次推开，附属于企业和政府的各类幼儿园遭受“关、停、并、转”，幼儿园绝对数量的下降导致街道办幼儿园所占的比例相对上升，它们在区域学前教育服务中发挥了越来越突出的作用。与此同时，此类幼儿园又面临着诸如园舍、经费、师资、生源等多方面的困难，解决上述问题既需要发挥政府的宏观指导作用，更需要政府建立长效保障机制。上城区为提升街道办幼儿园办学质量，从2004年起，走过了一条探索实践再实践的曲折道路。
一、案例背景
2003年，上城区共有幼儿园28所。按性质分别属教育局、街道、企业、部队及私人举办。其中，教育局办9所、街道办8所、企业办6所、部队办1所、社会力量办4所。从园数比例来看，街办园占了近三分之一。从等级来看，街办园的办园等级相对较低，当中5所为乙级幼儿园，1所为丙级幼儿园，2所为丁级幼儿园。从招生范围来看，街办园主要面向附近社区，提供就近便利的保教服务。从服务对象来看，由于门槛较低，街办园是低收入的工薪阶层、下岗人员和外来务工人员送托孩子的主要选择。从财务体制来看，街办园主要收入是向儿童家长收取的保育费，政府拨款很少。
整体而言，街办园具有能够适应社会需求，便利家长，服务意识强的特点，但也面临着下列难题：
一是经费投入没有保障。由于长期以来实行“独立核算、以收抵支、差额补助、结余留用”的财务 体制，办园经费往往随着生源数量波动，街办园为了能够维持运转，一般实行勤俭办园。
二是存在一些历史遗留问题。因为办园体制与教育局办园不同，街道办幼儿园面临诸如何消化多余人员、退休职工工资、人员医疗养老保险、房舍使用与维修、大型设施配备更新等问题。同时，在原有的体制下，幼儿园管理工作缺乏活力。
三是保教质量有待提高。街道办幼儿园因经费紧张，往往重视生存而忽略了发展。教师待遇低，工作积极性不高。尤其是优秀师资流失严重，直接影响保教质量的提高。
随着社会经济的发展、优生优育观念的普及和人民生活水平的提高，学前教育已越来越受到全社会的重视。但对于如何提升属于非义务教育阶段的街道办幼儿园办园质量，当时存在以下两种不同意见：第一种是继续以块为主，街道办事处按照属地 以及“谁主办、谁投入”的原则，加大对学前教育的投入，搞好辖区内的幼儿教育 工作。 人才、师资、校舍的配备到位，提升幼儿园的办学质量；第二种是以条为主，加快政府部门职能转变，理顺街道办幼儿园 体制，将街道办幼儿园统一纳入教育行政部门 。
二、案例分析
为了提升区域学前教育质量，上城区积极行动起来，着力破 道办幼儿园的困境。整个过程按时间顺序可分为探索、实践、再实践三阶段。当中创建杭州市学前教育强区可视为一个过渡期，它不仅是街道办幼儿园提升自身质量，向教育局办园看齐的过程；也是教育局办幼儿园输出优质资源，主动接纳融合街道办幼儿园的过程。随着探索实践的深入，思想认识的提高，纳入教育行政部门统一 的意见逐渐占到上风。
（一）探索阶段（2004年至2006年）
这一阶段开展了多轮调研摸底，进行了上城区幼儿园布局现状调查，按街道梳理存在问题，提出了对策与建议。调研结果表明，由于教育局办幼儿园和街道办幼儿园存在教育局主管和街道主管两种不同的 体制、不同的经费补助形式，与教育局办园相比，街道办幼儿园在园舍建设、硬件设施配备、教师培训及教科研等方面二元化，没有得到同等投入，办园质量差距明显。街道办幼儿园亟需提升办园质量，但对于 体制上是否改、何时改、如何改，各方还存在意见分歧。
（二）实践阶段（2006年至2008年）
为破 道办幼儿园办园质量不高的难题，区教育局初步设想以1-2个街道为试点理顺街办园体制，边实践、边总结、再推广，从而推进区域学前教育均衡发展。按照这一设想，教育局对湖滨街道所属的湖滨幼儿园先行调查摸底，制订改制方案，后来因为认识不统一及其它种种原因，没有结果。
2007年，上城区决心以创建杭州市学前教育强区为抓手，全面提升区域学前教育质量。按照教育行政部门主管，各有关部门和街道分工配合的管理体制和“谁主办、谁投入”的原则，各街道加大对学前教育的投入力度， 人才建设、校舍修缮、教育资助等专项经费落实到位。同时落实学前教育管理人员，制定本辖区各类幼儿园建设和发展规划，确保一园一提升方案，提升自行管理的幼儿园质量。随着创强的开展，各街道对学前教育认识不断提高、业务不断熟悉。

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