公共管理学院硕士学位论文文献综述
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乡镇政府职能定位及体制创新研究
——以浙江省绍兴县为例
1,引言
据民政部统计,截止2002年12月31日,我国大陆31个省,自治区,直辖市共有39240个乡镇.毫无疑问,处于我国政权体系基层位置的乡镇政权,不管是在我国革命和建设时期,还是改革发展时期,都发挥了多方面的重要作用.同时也必须看到,随着形势的发展变化,现行的乡镇机构设置,职能配置,人员编制和财政状况与社会主义市场经济和民主法制建设的要求,有许多不相适应的地方,需要进一步的改革.
实际上,处于体制冲突和矛盾焦点之中的乡镇政府面临迫切的问题是如何与县级政府的角色定位和管理体制的有效变革. 我国乡镇体制目前至少面临新问题和挑战:一是市场经济条件下政府职能的转变问题.二是"三农"问题背景下的乡镇体制的挑战.三是农村基层民主发展形势下对国家基层行政权威的挑战.四是农村税费改革背景下的乡镇体制挑战.五是实现城乡统筹,构建和谐社会对现实乡镇体制的挑战.这些问题和挑战实际上都可归结为乡镇政府如何与县级政府的角色定位问题,以及乡镇政府如何应对挑战实现体制的创新问题.
2,问题的由来
改革开放28年来,中国农村社会发生了深刻的变化,与这些深刻变化相适应,中国基层政治体制改革一直是学术界和政策研究部门关注的热门话题.1984年撤社建乡,人民公社解体.1988年村委会组织法试行,1998年村委会组织法正式颁布实施.近年来,乡镇体制不仅在机构改革方面多有动作,而且诸如乡镇长直接选举的试点也屡现报端.农村税费改革以后,中国农村政治和行政体制首先是乡村组织及其功能定位如何,将在很大程度上影响到税费改革本身的成败,特别是在一些以农业为主要产业的农村地区.
目前学术界与政策研究部门对于农村政治和行政体制的讨论十分激烈,这些讨论有两个相似之处;一是大都认为目前乡镇体制已不适应农村经济和社会发展的要求,需要改革.但在改革的方向又有很多争论,意见很不统一;二是绝大多数讨论都局限于乡镇体制的某一个层面或方面,缺乏整体设计.
3,概念的解释
3.1,乡镇及乡镇政府概念
乡镇,是乡村和集镇的统称,是行政区域内的基层组织,它设有国家基层政权及其行政机构.国家按一定的条件在乡村(包括集市)设置的行政机构,称乡人民政府,习惯称乡政府;按一定的条件在集镇设立的执行机关,习惯称为镇政府.二者统称乡镇政府.现行《宪法》(1982年)第95条规定:"省,直辖市,县,市,市辖区,乡,民族乡,镇设立人民代表大会和人民政府."第105条规定:"地方各级人民政府是地方各级权力机关的执行机关,是地方各级行政机关."这些规定表明,乡镇政府是乡镇人民代表大会的执行机关,是最基层政机关,它根据党的路线,方针,政策和国家法律,法规,直接领导着农村的政治,经济,文化和其它有益农村建设的各项社会活动.历史上的乡制创建于周代,当时以12500户为一乡,此后许多朝代都建有乡制.与乡平行的镇为县以下城镇地区的行政建制,开始出现于宋代,比乡制晚了2000多年.新中国成立初期,建立了区乡二级制的乡镇组织制度,1954年《宪法》第53条第3款明确规定:"县,自治县分为乡,民族乡,镇".1958年建立政社合一的人民公社制度,乡政权一度由人民公社行使,乡制撤销.1982年《宪法》规定恢复乡建制,全国普遍恢复和建立了乡,民族乡,镇政府.
乡镇政府是最低一级地方政府.关于地方政府的含义和范围,学术界的观点颇不一致.《国际社会科学百科全书》认为:地方政府一般可以认为是公众的政府,它有权决定和管理一个较小地区内的公众政治,它是地区政府和中央政府的一个分支机构.地方政府的解释则与此不同,认为:地方政府,在单一制国家,是中央政府的分支机构;在联邦制国家,是成员政府的分支机构.对地方政府的解释除以上不同观点外,还有两种不同的解释,即广义与狭义解释.广义解释认为,地方政府即地方国家机关;狭义的解释认为,地方政府就是地方的国家行政机关,不包括地方立法机关和司法机关.
地方政府是一个国家政治制度的重要组成部分.它存在于一个国家的有限区域内,具有从属性;地方政府由选举产生,拥有一定权限,包括征收地方税或决定预算的权力.我国乡镇是农村基层行政区划,乡镇政府则是农村基层政权,执行中央和上级政府政策,方针,政策,完成上级政府的各项任务,维护农村稳定,根据辖区的资源状况,发展经济提高社区居民福利;同时乡镇政府一定条件下是特殊利益集团.就现实来说,它既包括党群系统如党委办公室,组织部,宣传部,纪检委,共青团,妇联,人武部等,也包括政府办公室,民政,司法,计生,土地,粮管,税务,财政,工商,法庭等机构.

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