特稿2008 年第 3、4 期1认清形势 坚定信心 努力开创农业农村工作新局面* 黄德康今年以来各地各部门认真贯彻落实中央 1 号和省委〔2008〕25 号文件、以及中央、 省、市农村工作会议的精神,按照省委"两创"的总战略和市"两会"的部署和要求, 围绕年初市委市政府重要工作目标责任制,全面落实科学发展观,坚持统筹发展战略, 农业农村工作取得积极成效,上半年实现农业总产值 53.71 亿元,同比增长 4.5%;农 民人均现金收入 5600 元, 增长 9.7%, 大部分重点工作实现时间过半、 任务过半的要求, 为顺利完成今年全市农业农村的目标任务奠定了良好的基础.下面,我讲三点意见: 一、上半年农业和农村形势总体良好,但问题不容忽视 从上半年我市农业农村经济运行分析看,主要集中体现以下 6 个特点: (一)是领导思想重视,工作措施加强.中央、省农村工作会议之后,市委市政府 在年初就召开了全市农村工作会议,市委邵占维书记亲自作工作报告.今年以来,市委 常委会、市政府常务会议多次听取和专题研究了农业农村工作,并制定出台了市委 1 号 文件 《关于 2008 年扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》 、 《进一步扶持粮食生产的 若干意见》 、 《实施"共同跨越六大行动" 、加快低收入农户奔小康步伐的若干意见》 、 《关 于实施新一轮扶贫挂钩的方案》 、 《关于深入开展"千村整治、百村示范"的若干意见》 等一批操作性强、含金量高的政策文件.今年出台的市委 1 号文件,是我市连续第四个 有关"三农"的1号文件,今年市本级农口资金安排比上年新增了 5320 万元,也是历年 来市本级财政投入增长最快的一年,文件中包括交通、教育、卫生、文体等涉农部门专 项资金,资金总量达 47491 亿元.以上表明,市委市政府今年抓"三农"的思想没有丝 毫放松,抓"三农"决心没有丝毫动摇,抓"三农"的力度仍在继续加强. (二)是农林渔生产稳定发展,农民收入增长较快.粮食生产稳定,冬播作物扩大, 春粮实现三年来的首次增长.今年早稻省下达指导性计划播种面积 47 万亩,实际完成 51.7 万亩,比上年增加 5.4 万亩,早稻订单超计划完成任务,中晚稻播种面积 79.4 万*本文是中共温州市委常委、 温州市人民政府副市长黄德康同志在 2008 年7月22 日全市农业系统学习 贯彻市委十届四次全会暨农业农村经济形势分析会上的讲话,题目为编者所加. 2008 年第 3、4 期特稿2亩也已基本落实.生猪生产呈恢复性增长,出栏 58 万头,同比增长 12%.蔬菜播种面 积有所增长.上半年淘汰市级农业龙头企业 4 家,新增 17 家,全市累计达 147 家.农业 "走出去"战略步伐加快,上半年全市在外农产品基地 61.16 万亩,比去年增加了 2.61 万亩.永嘉、平阳、龙湾等地组织农业合作社到江西鄱阳县承包粮田 12000 亩.平阳积 极开展农业特色强镇强村活动.积极开展农家乐星级评定、及"美丽乡村游"等活动, 农业光观休闲旅游发展势头良好.农民收入继续快速增长,上半年全市农村居民人均现 金收入达 5600 元,同比增长 9.7%,其中农村居民工资性收入 2185 元,增长 21.1%;农 村居民获得的转移性和财产性等非经营性收入为 817 元,同比增长 6%. (三)是农村基础设施建设加快,农村生产生活环境逐步改善.全力推进"515"防 洪保安工程.上半年新开工建设城区四期防洪堤、瓯海郭溪河和前垟河整治、城市东片 防洪一期和乐成流域防洪 4 项工程,28 项"515"防洪保安重点实施项目已开工建设 23 项,完成投资 5.7 亿元,占年度总投资 42.5%.14 项在建围垦工程完成投资 3.03 亿元, 占年度总投资 51.8%.17 项重点实施围垦工程累计完成投资 32.4 亿元,占总投资 52%. 千库保安工程新完成 11 座,投资 2.76 亿元.全面加强防汛工作检查.年初各地、各部 门以及工程管理单位对防汛工作进行全面自查,3 月份市里开展复查,针对检查中发现 的55 项安全隐患发出整改通知书,对其中 9 项重大隐患发出督办令,4 月又召开防汛防 旱电视电话会议,5 月各地开展"防汛预案演练周"活动,6 月开展防汛明查暗访活动, 确保消除防汛安全隐患.加大村庄整治力度,改善农村人居环境.制定出台了《关于深 入开展"千村整治、百村示范"工程的若干意见》 ,下达了全市今年 600 个待整治村、25 示范村及 30 个示范性新社区的建设任务. 到6月底统计, 今年全市村庄整治总投入资金 4.21 亿元,其中各级财政投入 1.34 亿元,村级集体和农户投入 2.16 亿元.全市列入年 度计划的待整治村和示范村已全面启动.珊溪库区环境整治工作目前已开工建设第一批 环境整治项目 88 个,占总项目数 147 个的 59.9%,其中 35 个项目已基本完成.深入实 施万里清水河道工程,完成清水河道建设 136 公里,占年度计划的 50.4%. (四)是深入实施民生工程,社会事业取得明显进步.上半年完成千万农民饮用水 工程投资 0.6 亿元,解决饮水不安全人口 11 万人.完成农村路基路面硬化改造 206.5 公里.培训农村劳动力 3.17 万人.新农村新校园建设工程顺利推进,启动农村薄弱学校 改造 100 所、农村标准化学校 100 所、寄宿制办学达标学校 10 所、市级义务教育合格学 校15 所.农民健康工程进展良好,启动卫生院改造 20 家,新型农村合作医疗参合农民 47.4 万人,参合率达 93.6%,人均筹资水平达 103 元.农村社会保障制度不断完善,困难 群众生活得到有效保障.为了缓解物价持续上涨对困难群众生活带来的压力,1 月份我 市再度调整了低保标准,市区城镇居民低保标准从 300 元每人每月提高到 340 元,农村 居民低保标准确定为每人每月不低于 205 元.全市目前享受最低生活保障对象为 69771 户共计 126161 人; 上半年两次对低保对象发放了物价补贴. 上半年农民工新增工伤保险 6.4 万人,新增被征地农民参保 31 万人;全市农村五保对象集中供养率达 95.1%.全力 做好支援地震灾区工作, 目前全市共接收社会各界捐赠款物总值达 52906.48 万元, 其中 抗震捐赠款 47124.44 万元,接收物资折价 5782.04 万元. (五)是实施"共同跨越六大行动" ,富民攻坚计划迈上新的台阶.上半年全市开展 了低收入农户和集中村状况的调查, 经调查, 全市农村居民人均纯收入低于 2500 元的低 特稿2008 年第 3、4 期3收入农户有 53.57 万人,低收入农户集中村有 913 个,分别占全省的 1/5 和1/6.在此基 础上,市委、市政府制定出台了《关于实施"共同跨越六大行动" ,加快低收入农户奔小 康步伐的若干意见》和《实施新一轮扶贫挂钩的方案》 ,并在前不久召开了全市动员大会. (六)是农村改革继续推进,农村发展机制逐步完善.上半年各地继续推进乡镇财 政体制改革、乡村债务化解、农村义务教育改革、村级组织运行保障机制建设.积极开 展政策性农业保险和农村住房保险,目前政策性农业保险品种大户参保率达 67.11%,政 策性农村住房保险工作已完成 148.7 万户, 承保面达 100%. 农村金融配套改革积极推进, 信贷支农资金投放力度不断加大. 在充分肯定成效的同时,上半年我市农业农村工作也暴露了一些新情况和新问题, 须引起我们关注和重视.首先,农民增收仍然困难.上半年农资价格继续大幅上涨,导 致农业生产成本大幅上升,严重影响了农民收入的增加.其次,农业龙头企业尤其出口 企业面临的困难更加地突出.今年由于受国家宏观调控、人民币升值、出口退税政策调 整、原材料价格上涨、劳动合同法颁布实施带来的用工成本上升等因素冲击,目前我市 农业龙头企业普遍存在资金周转困难,企业利润大幅度下滑.第三,农村建设资金缺乏 和土地指标没有着落依然严重制约着新农村建设.第四,村企结对共赢机制亟待完善. 前年市委市政府在开展新农村建设"三大行动"的实施意见中,专门出台了村企结对的 政策,但从两年来实施的情况看,企业普遍反映付出多、回报少、办事难,特别在今年 多次地震捐资和企业负担加重后,企业对结对新农村建设的热情有所下降,下步完善民 营企业参与新农村建设机制上显得十分紧迫.第五,安全生产和农村维稳压力加大.今 年我国将举办奥运会,从中央到地方各级政府对群众上访的压力很大,对农村定销户、 库区移民上访这类问题,各地千万不能掉以轻心. 二、认清形势,突出重点,全面完成今年农业农村的各项目标任务 我国当前正处在全面建设小康社会的关键阶段,党中央、国务院把"三农"问题提 到史无前例的高度,形成了党的一切工作的重中之重的共识.中央已连续五年出台五个 关于"三农"的1号文件,每年都拿出了许多实实在在的措施.市委市政府也高度重视 农业农村工作,在市委十届四次全会上,邵书记对新农村建设也作了专门部署.各地各 部门要坚定信心,抢抓机遇,坚持不懈地把"三农"工作抓下去,扎扎实实地推进我市 新农村建设. 下半年农口系统工作总的要求是, 按照市委十届四次全会精神和年初市委市政府确定 的农业农村重要工作目标责任制的要求, 重点针对当前农业和农村发展过程中的一些突出 问题和薄弱环节,坚持以科学发展观为指导,积极创新工作思路和工作措施,努力使问题 逐个得以解决,保持农业和农村经济又好又快发展.具体要做好以下五项重点工作: (一)大力推进创新创业,千方百计促进农民增收. 一要提高现代农业发展水平.继续把大力发展现代农业作为增加农民收入的一条重 要途径来抓,在推进现代农业科技创新、农业生产模式发展创新、农业经营体制创新上 下功夫,积极发展农产品优质基地,认真组织实施"强龙工程" 、种子种苗工程、 "百万 亩标准农田质量提升工程" 、 "沃土工程" 、 "兴林富民示范工程" 、农民信箱工程等.要加 大科技兴农力度,加强对科技特派员、乡镇责任农技员和专家联席制度建设,为现代农 2008 年第 3、4 期特稿4业发展提供有效的科技支撑. 二要大力推进农业结构调整. 继续引导农民搞好种植结构、 品种结构的调整,大力发展无公害、绿色、有机等生态高效农业,做大做强农业主导产 业,抓好农业品牌建设,提高农业经营效益.三要继续实施农业"走出去"和"引进来" 战略.积极鼓励有能力的农民到全国各地承包经营,巩固发展市外的农产品基地.要积 极引导工商企业投资农业,扩大投资领域,增加投资规模.对工商企业投资农业要视同 村企结对,享受税收方面优惠政策.要重视粮食生产一样重视粮食流通.四要全面提高 农民创业能力.继续深入实施农村劳动力素质培训工程和农村实用人才培训计划,培育 和发挥致富带头人的作用,提高农民就业技能和创业能力.要依托中心城镇,大力发展 农村工业和服务业,加快发展来料加工业和休闲旅游业,拓展农村创业空间,拓宽农民 增收渠道.要切实加大对农民创业的支持力度,加强政策创新,优化农村创业环境. (二)大力推进基础设施建设,全力以赴改善农村社会环境. 要切实加强农村基础设施建设,重点抓好 515 防洪保安工程、强塘固房工程、康庄 工程、农村电气化工程、万里清水河道工程和农村安全饮用水工程,不断改善农村基础 设施.农村环境"脏、乱、差"现象,是当前我市各地农村发展的一大"顽症"和"污点".因此,下步必须要下大力气推进村庄环境整治,加大农村垃圾集中处理点建设和 生活污水、畜禽排泄物无害化治理力度,大力推广农村清洁能源和节能减排,完善村收 集、乡清运、县处理的运行机制和农村长效保洁机制.各地要努力巩固整治成果,确保 不出现反弹. 今年要在抓好去年首批新农村示范试点镇村的基础上, 要把 25 个小康示范 村统一纳入市级新农村示范试点村建设,加快建设步伐,尽早地发挥示范带头作用. (三)大力推进民生工程,持之以恒促进农村进步. 农村与城市相比,其落后主要在社会事业发展上.要改变这种现状,必须坚持统筹 发展的思路和方略,加快城市功能向农村延伸和辐射,实现城乡资源共享,带动农村发 展进步,缩小城乡差距.一要深入实施农村教育"六项工程" ,大力提升农村教育水平. 今年全市重点要改造 100 所农村薄弱学校,重点要改善欠发达乡镇办学条件.二要加强 农村公共卫生服务体系建设.稳步推进社区卫生服务网络建设,大力实施"农民健康工 程"和农村卫生院危旧房改造计划.完善农村责任医师制度,大力开展医院支援农村行 动,建立县级以上医疗机构支援农村工作机制.继续实施好万名医师支援农村卫生工程 和晋升前到农村卫生机构定期工作制度.三要繁荣农村文化.加强县级文化馆、图书馆 和乡镇综合文化站、村文化室建设,广泛开展"送文化"和"种文化"活动,加快推进 广播电视村村通工程,继续开展"体育三下乡"活动.四要完善农村社会保障体系.继 续做好最低生活保障工作,完善农村社会救助体系,巩固和完善农村五保对象、孤寡老 人集中供养、困难群众医疗救助制度,加大对农村特困人员的救助力度.加快被征地农 民生活保障工作的推进力度. (四)大力推进共同跨越六大行动,齐心协力实现低收入农户奔小康目标. 前不久,市委市政府专门召开全市低收入农户奔小康动员大会进行部署,今年和今 后一段时期的任务要求已经明确,下步的关键是组织好"共同跨越六大行动"的具体实 施工作,确保各项任务的落实.这里我再强调四点:一是思想要高度重视.要正确认识 欠发达地区发展是事关全局的大事,各级领导要做到思想、精力和工作到位,科学谋划、 精心组织实施.二要做到工作重心下移,突出抓好低收入农户这一重点环节.要在开展 特稿2008 年第 3、4 期5对低收入农户的培训、大力发展劳务经济、加大对低收入农户的金融支持等方面强化措 施.同时要把欠发达乡村产业开发行动、下山脱贫工作、加快基础设施和社会事业发展 有机结合起来,统筹推进欠发达地区发展.三要深化细化工作任务.对各地实施情况实 行一月一上报,一季一督办,半年一通报.四要做到全社会共同支持.要探索建立扶贫 帮扶激励机制,重点引导民营企业积极参与扶贫帮扶活动,使扶贫事业成为民营企业的 一种荣耀和责任.各级部门要义无反顾地支持欠发达地区发展,在部门政策制定和资金 安排上要重点予以倾斜支持. (五)大力推进农村改革,努力增强农业和农村发展活力. 一是继续深化农村双层经营体制改革.在稳定家庭联产承包责任制的基础上,建立 健全土地承包经营权流转市场,发展多种形式的适度规模经营.积极探索和规范农村集 体非农建设用地使用权流转办法.二是深入推进农村综合体制改革.要按照"转变职能、 完善服务"的要求,进一步深化乡镇机构改革,建立健全农村基层行政管理体制和工作 机制,增强乡镇政府社会管理和公共服务职能.进一步清理核实乡村债务,摸清底数, 积极探索化解债务的措施和方法,优先化解农村义务教育、基础设施建设和社会公益事 业发展等方面的债务.三是深入推进"三位一体"新型合作体系建设,引导专业合作社 通过联合组建农民专业合作联合社,实现生产合作、供销合作、金融信用合作"三位一 体" .四是深入推进农村金融体制改革.办好农村小额贷款公司,引导各类金融机构加大 对新农村建设的信贷支持力度.全面推行小企业贷款风险补偿制度,加快建立农业贷款 风险补偿机制,加快推行政策性农业保险、政策性农村住房保险和渔船(渔民)保险工 作,降低农民创业风险. 三、坚定信心,不辱使命,努力开创农业农村工作新局面 (一)把握形势,增强信心.今年以来,国际发展形势十分复杂,美国发生次贷危 机波及全球,美元汇率持续走低,国际市场油价和粮食价格大幅度上涨,其中粮食价格 几乎比年初上涨 70%以上.受其影响,今年欧美、日本等发达国家经济持续低迷并出现 衰退迹象.从国内形势看,今年我国 CPI 物价指数居高不下,国内宏观经济环境更加趋 紧,银行准备金率高达 17.5%,出口退税政策调整,劳动合同法颁布实施带来用工成本 增加,中小企业困难加剧,出现大量的倒闭停产情况.中央领导对此很关心,前不久李 克强副总理到温州专门对此进行调研视察,并作了重要指示.今年加上四川汶川发生特 大地震,年初全国又遭受了历史罕见的低温雨雪冰冻灾害.总之,今年我们面临的不利 因素和困难很多.但是我们也要看到今年上半年全国 DGP 继续保持较快的增长,上半年 增长率达 10.4%, 我市上半年 GDP 达1088 亿元, 同比增长 9.3%, 财政总收入 187 亿元, 同比增长 23.3%,总体来讲,我国经济继续保持平稳健康发展态势.从"三农"发展趋 势看,随着各级财力的不断增强,各级党委政府按照胡总书记的"两个趋向"的判断, 进一步提高对"三农"工作重要性的认识,更加自觉地贯彻落实科学发展观,大力推进 "以工促农、以城带乡"的统筹发展战略,从领导精力投入、工作安排、财政投入、机 构建设等各个方面来看,都比过去有了很大的加强, "三农"工作迎来了黄金期.尽管目 前"三农"工作还遇到这样那样的困难和问题,只要国家政策不变,只要上下同心协力, 困难终会克服解决,对此大家要有坚定的信心,要坚持不懈把"三农"工作做好. 2008 年第 3、4 期特稿6(二)立足当前,狠抓落实.一是切实抓好抗台防汛等"三防"工作.目前全市已 经进入台风季节, 从近几年情况看, 每年登陆我市或受其重大影响的台风视乎不可避免. 各地各单位对此不能掉以轻心,存在任何麻痹的思想,要把抗御台风和防汛作为当前的 头等大事,切实抓紧抓好抗台防汛工作,落实抗台防汛预案,要对避灾点加强检查管理, 确保安全可靠.同时要确保动物防疫、森林防火、病虫防治等"三防"措施的落实,各 地要加强巡查密度、 消除防疫死角. 要对奥运会期间和森林火灾易发高发地带加强巡查, 防止出现大的火灾事故.同时要继续加大对"三沿五区"的治理力度,防止反弹,确保 完成治理任务.二是全力做好"三夏"工作.当前"三夏"生产已经全面铺开,各地各 部门要增强责任感,精心组织,周密部署,认真做好夏收、夏种和夏粮入库工作.今年 能不能完成粮食生产任务关键在"夏种",各地要继续进行再动员再部署,尽快落实种 植计划,种足种好双季晚稻,切实制止耕地抛荒.要按照保护价敞开收购,不压价限价, 对确有困难的大户要组织上门收购,搞好粮食收购优质服务.要认真做好种子供应、新 技术、新品种推广工作和农机具维修服务.要搞好水资源的统一管理,农村用电供应, 支农资金发放.三是做好服务沿海产业带建设发展.四是加强农村基层组织建设.深入 开展村级财务管理,实行村务公开,发展村级集体经济,做好村委会换届扫尾工作.五 是全力做好库区移民工作.我市共有大中型水库 21 座,库区移民近 15 万人,移民分布 较广、利益诉求不一,情况较为复杂.这几年来各级政府和移民办做了大量有效的工作, 取得了较好的效果.但是这几年移民上访问题仍然不断发生,影响了社会稳定.防止奥 运会期间移民上京上访迫在眉睫.各级政府一定要提高认识,按照属地管理的原则,认 真做好辖区内移民的稳定工作.要统一政策口径,从源头上减少矛盾发生.要落实化解 和稳控措施,对奥运期间有上访苗头的,要严格管制,处理坚决.六是组织开展农村改 革30 周年纪念活动.今年是农村改革 30 周年.各级农口部门要按照市委的统一安排, 积极行动起来,开展各项纪念活动.今年市里准备在 11 月中旬举办中国(温州)特色农 业博览会,目前筹备工作已全面启动,时间紧迫,任务繁重,各级农业部门要做好思想 再发动,责任再落实,要一环扣一环,环环抓落实,确保农博会取得圆满成功. (三)注重方法,强势推进.农业农村工作千头万绪,各种问题错综复杂.在指导 思想上,要跳出"农业抓农业、就农村抓农村、就农民抓农民"的传统观念,学会依靠 发展解决前进中的困难,以改革措施破解发展中的矛盾,以统筹的办法促进科学发展. 在工作方式方法上,要统筹兼顾,分清事情的轻重缓急,注重抓重点和典型.要围绕中 心工作,对市委市政府年初确定的重要工作目标责任制,要细化量化工作任务,倒排工 作进度时间表,一件一件抓落实到位.要突出重点工作,对515 防洪保安工程、 "千百工 程" 、 欠发达地区低收入农户奔小康工程、 安全生产、 民生工程等工作, 一定要扭住不放, 全力推进,一抓到底.要预防突发工作,特别是森林火灾、抗台防汛、安全生产等工作, 要有预案、事先准备,高度警惕.同时要兼顾一般工作.要做到十个指头弹钢琴,有条 不紊. (四)率先垂范,带好队伍.各级领导干部要切实加强党性修养,洁身自好,做到 自尊、自警、自爱、自醒,在廉政建设方面带好头、做好领导表率.同时要加强干部教 育,管好干部队伍,使农口每位干部时刻保持清醒的头脑,自觉抵制各种不良思想. (责任编辑:陈乃华) 特稿2008 年第 3、4 期7进一步完善"创业富民、 创新强农"的制度环境* 江海滨 徐炯浙江省第十次党代会提出要"坚定不移地走创业富民、创新强省之路" ,实现全面建 设小康社会的奋斗目标.小康社会惠及全体人民群众,从温州发展实际上看,其重点和 难点在于在人口绝大多数的农民群体,因此围绕社会主义新农村建设,走出一条"创业 富民、创新强农"的道路,又好又快地推进"三农"工作是关键所在.本文在阐述"创 业富民、创新强农"的重要性和必要性的基础上,剖析温州"三农"工作和新农村建设 的发展态势,提出进一步完善"创业富民、创新强农"的制度环境的对策建议. 一、创业富民、创新强农: "两创"战略在"三农"的重要体现 "创业富民、创新强省"战略是对过去三十年的改革开放的总结,更是对今后一个 时期各项工作的指导.具体落实在"三农"工作中,就是要把"两创"战略贯穿于各级 党委政府的农业农村工作决策之中, 也要贯穿于广大农民群众的自觉行动之中, 实现 "创 业富民、创新强农" ,又好又快的推进社会主义新农村建设. (一) "创业富民、创新强农"是发展现代农业的必然要求. 发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务,保障农产品有效供给和农产品价 格稳定是今年"三农"工作的一项硬任务.目前,我市正处于传统农业向现代农业的嬗 变之中,面临农业资源要素外流、劳动力老龄化、生产副业化、基础设施老化、生产规 模偏小、科技研究推广体制不适应等诸多难题.分析前段时间出现的粮猪油等大宗农产 品供给紧张问题,实际上是农业嬗变中的阵痛,很大程度上是由于传统农业萎缩和现代 农业成长不快造成的.在社会主义市场经济体制不断完善的新阶段,保障农产品的有效 供给和价格稳定,要有新思路,要靠新办法,不能再用牺牲农民收益、催种催收、行政 命令的老办法来保供给、稳价格,而是要创新农业的发展思路,更多地靠科技进步来克 服农业资源的瓶颈制约,以推动农业发展方式的转变来促进农业的增产增效,以调动农 民发展现代农业的积极性来确保农产品有效供给、价格稳定和务农致富.说到底,就是 要按照走中国特色农业现代化道路和"创业富民、创新强省"总战略的要求,以提升农 * 本文作者:江海滨,中共温州市委副秘书长、农办主任;徐炯,温州市农办 邮政编码:325009 2008 年第 3、4 期特稿8产品供给保障水平、农业增产增效水平和农业可持续发展水平为目标,把强化农业基础 的着力点放到推动农业发展方式的转变上来,大力推进农业的发展理念、产业规划、科 学技术、经营机制和管理体制的全面创新,实现农业的生产主体、产业结构、生产模式、 服务体系和装备设施的全面转换,促进农业的土地产出率、资源利用率、科技贡献率、 劳动生产率和市场竞争力的全面提高,走出一条经济高效、产品安全、资源节约、环境 友好、技术密集、功能多样、凸显人力资源优势的新型农业现代化道路. (二) "创业富民、创新强农"是推进农民就业增收的必然要求. 促进农民充分就业和持续增收, 是社会主义新农村建设的中心任务. 改革开放以来, 由于温州土地资源匮乏,相当数量的农民在改革开放后突破土地束缚,通过闯市场和办 实业等途径,实现了农村劳动力的大量转移和农民收入的持续增长.但是也必须看到, 近几年来全市城乡区域发展差距和农民群体收入差距也不断扩大,农民转移就业难度在 不断加大, 中老年农民、 低文化素质劳动力就业难和低收入农户增收难的问题十分突出, 实现共同富裕的目标非常艰巨.在全面建设小康社会的关键时期,解决好这些问题是一 场艰巨的攻坚战.面对经济社会发展转型的新形势,要打赢这场攻坚战,必须坚定不移 地走"创业富民、创新强省"之路,着力提升农民创业创新的层次,提高农民创业创新 的能力,搭建农民创业创新的平台.说到底,就是要通过党和政府有效的引导、支持和 帮扶,加快实现农村创业创新方式的转变,引导农民从各自为战的分散创业转到因势利 导地为农民搭建创业新平台的集聚创业上来;从第二产业领域创业为主转到一二三产业 更为广阔的领域的创业上来;从鼓励一部分能人率先创业创新转到引导和帮助全体农民 创业创新上来,通过强化技能培训、结对帮扶和改善创业就业环境等举措,帮助低能力 农民就新业和低收入农户创家业奔小康,做到让不同素质、不同能力、不同区域的农民 群体都能各展其能、各尽其力、各创其业、各得其所,在一部分地区、一部分人先富起 来的基础上,实现全体农民的充分就业、持续增收、共同富裕. (三) "创业富民、创新强农"是改善农村民生的必然要求. 实现基本公共服务均等化,大力加强以改善民生为重点的社会建设,是党的十七大 明确提出的一项重大而紧迫的任务,也是社会主义新农村建设中的重点和难点.当前, 富裕起来的农民群众对改善农村生产生活条件和共享基本公共服务的愿望日趋强烈.同 时必须看到,尽管这些年来农村民生建设明显加强,但由于历史欠账太多,仍有许多农 村民生难题有待破解,公共服务难尽人意;尽管已实行城乡免费义务教育,但城乡教育 资源仍然分布不均、教学质量差距很大;尽管建立了新型合作医疗制度,但筹资水平不 高、服务体系不够健全;尽管农民有了最低生活保障和失地农民基本生活保障,但职工 社会保险对农民工覆盖不广,农业劳动者养老保险依然缺失;尽管村庄整治建设取得了 很大成绩,但农村基础设施落后和人居环境脏乱差问题依旧比较突出.这就要求我们, 必须坚持把改善农村民生摆到新农村建设更加突出的位置.要按照城乡居民平等拥有发 展机会、公平享受发展成果的要求,由各级政府更多地承担起农村社会建设和公共服务 的责任,把更多的民生投入用于农村,以更大的力度推进农村公共服务体系建设,深入 实施统筹城乡系列惠民工程,加快形成广覆盖、多层次、多样化的农村公共产品供给格 局,努力从根本上改变农村民生滞后的状况. 特稿2008 年第 3、4 期9二、温州推进"创业富民、创新强农"建设的态势分析 目前,温州市已经进入统筹城乡发展,全面建设小康社会的关键时期.分析温州农 村经济社会发展的特点,不难看出,推进"创业富民、创新强农"建设,既面临良好机 遇,也面对严峻挑战. (一)现代农业建设取得初步成效,但农业现代化程度仍然不高. 坚持把发展高效生态农业摆在重要位置,深入推进农业结构战略性调整,农业主导 产业优势凸现.通过实施"优势特色基地改造提升"工程,初步形成规模效应,全市目 前创建 "国" 字号农业特产之乡 16 个, 百亩以上的优质特色农业基地 100 多个. 实施 "强 龙兴农"工程,加快推进农业产业化经营发展,大力培育发展有品牌、上规模、连基地、 带农户的农业龙头企业,目前全市市级农业龙头企业累计达到 134 家,其中产值超亿元 达20 家.积极推广农村专业合作、供销合作、信用合作"三位一体"新型合作模式,目 前全市农民专业合作组织累计达 1015 家,社员总数 5.14 万人,带动农户 28.43 户,连 接基地 72.5 万亩. 尽管农业生产水平逐渐提高,现代农业建设取得初步成效,但是由于农业的弱质性决 定了农业投入的严重不足,可以说我市农业现代化还处在一个相对较低的水平,特别是存 在着农业生产规模偏小、生产方式比较粗放、耕作水平不高等突出问题.另外农业劳动力 年龄偏大、素质偏低也制约现代农业的发展,根据第二次农业普查数据显示,全市农业从 业人员中 51 岁以上比例高达 50.6%,小学以下文化程度占 78%,其中文盲比例高达 20%. (二)农村经济发展迅速,但发展不平衡问题十分突出. 坚持把繁荣农村经济、增收农民收入作为中心任务,不断拓宽农村二、三产业发展 和农民增收的新领域、新途径.2007 年全市农民人均收入 8591 元,连续两年增幅超过 城市居民收入.大力发展以专业市场和小城镇为依托的区域特色块状经济,确定了 15 个有区位优势和特色产业支撑的中心镇,引导农村中小企业向中心镇集聚,实现提升壮 大.大力发展现代家庭工业、来料加工业、 "农家乐"休闲旅游业,成为推动农民创业的 新亮点.目前全市累计发展"农家乐"休闲旅游点 607 个,营业收入 2.4 亿元. 在农村经济不断发展的同时,全市农村发展不平衡问题十分突出,一是区域之间发 展不平衡,二是不同人群之间的不平衡.从区域发展角度看,全市除市辖三区和乐清、 瑞安二市外,其余 6 个县(包括洞头县)都是浙江省的欠发达县,其人口占全市一半, 而经济份额只有四分之一;全市 262 个乡镇中,欠发达乡镇就有 139 个,超过半数.从 居民收入角度看,尽管农民整体收入水平不低,但是相当部分的农民还比较贫穷,全市 欠发达乡镇农民人均收入 4767 元,相当于七年前全市平均水平,人均收入低于 2500 元 的农民还有 53.57 万人;城乡居民收入差距高达 2.9:1,远远高于全省水平. (三)农村基础设施逐步改善,但质量有待提高. 坚持把统筹推进城乡系统工程作为重要抓手,切实改善农民生产生活条件.深入实 施"千村整治、百村示范"工程,推动基础设施的城乡延伸和衔接,2003 年至 2007 年 的五年期间,累计投入建设资金 46 亿元,完成全面小康示范村 207 个、环境整治合格村 1708 个.全力实施"康庄工程" ,实现等级公路通村率达 98.8%.开展"清洁乡村"行动, 2008 年第 3、4 期特稿10 垃圾统一收集率达到 43%.另外, "农民饮用水工程" 、 "新农村电气化工程" 、 "515 防洪 保安工程" 、 "万里清水河道工程"等系列项目快速推进,有效的促进农村面貌的改善. 由于全市农村基础设施欠帐很多,特别是政府公共财政的投入不足,从总体上看还 很薄弱,农村环境和基础设施的改善质量有待进一步提高.温州作为一个自然灾害频发 的地区,水利设施非常不配套,远远不能适应防灾减灾需要,全市 1700 多处地质灾害隐 患点,100 多座病险水库全部都在农村,并且绝大多数未经排除和整治.农田水利设施 建设普遍存在标准偏低、老化失修问题,这实际上提高了农业生产成本,增加了农民负 担. "康庄工程"等级化程度较低,存在不少安全隐患.特别是农村生活环境脏乱差问题 十分突出,尽管局部地方环境卫生状况有所改善,但是大环境配套还没到位,面上成效 不大.据统计显示,全市农村中,生活污水进行处理的自然村仅占 9.9%,生活垃圾进行 集中处理的自然村仅占 28.1%. (四)农村公共服务体系建设初见成效,但任务还很艰巨. 坚持把改善农村民生作为"三农"的工作重点,按照"老有所养、病有所医、弱有 所助、幼有所学、贫有所济"要求,推动农村社会事业发展.农村教育"六项工程"深 入推进,办学条件明显改善,农村义务教育标准化学校发展到 218 所. "农民健康工程" 成效明显,县乡村三级公共卫生服务网络基本形成,新型合作医疗制度稳步推进,全市 参合率达到 84.7%.农村文化阵地建设使得农民文化生活不断丰富.农民最低生活保障、 失地农民基本生活保障和农村"五保"老人集中供养制度基本覆盖.农村社会管理全面 加强,基层民主形式和组织运行机制有所创新,农村社会保持和谐稳定. 对比新农村建设的需求和农民群体实际要求,应该说全市农村社会事业发展还很滞 后,许多农村民生难题亟待破解,任务还很艰巨.城乡教育资源仍然分布不均,农村优 质师资留不住,城乡教学质量差距大,农村看病难、看病不方便、看不起病的情况比较 普遍,因病致贫、因病返贫问题仍然突出.农村社保仍然存在体系不全、覆盖不广、标 准不高、制度不完善等问题.封建迷信、愚昧落后的陈规陋习和黄、赌、毒的丑恶现象 在农村屡禁不止,社会风气亟待净化. 三、进一步完善"创业富民、创新强农"制度环境的对策建议 "创业富民、创新强农"是新时期"三农"工作的主要载体,也是社会主义新农村 建设的重要手段,因此在全面推进统筹城乡发展过程中,必须坚持深化改革,为"创业 富民、创新强农"营造良好的体制环境. (一)深化要素市场化改革,完善"创业富民、创新强农"的公共环境. 围绕建立有利于农村经济增长方式转变的体制机制,加快资本、土地、技术、人才 等要素市场发展,建立健全向"三农"倾斜配置的政策和制度,为农民创业提供要素供 给服务. 一是推进农村土地制度改革.赋予农民具有物权性质的土地产权,使农民能够获得 财产性收入,进而增加农民创业资本;健全土地承包经营权流转市场,加强土地流转中 介服务,让土地使用权作为生产要素进入市场自由流转,扶持土地流转、规模经营、鼓 励农业生产者扩大经营规模, 引导支持创业农民组建龙头企业和专业合作组织租用土地, 特稿2008 年第 3、4 期11 发展现代农业;明确农民个人、农村集体、农民社会保障、政府四方参与土地出让增值 分配比例,并从政府土地出让增值收益中提取一定比例,建立"三农"发展基金,帮助 农民创业致富. 二是加大对农民创业的资金扶持.充分发挥财政资金的引导作用,建立农民创业的 财政扶持资金和财政贴息贷款,用于对农民创业的启动扶持和信贷贴息;积极探索运用 金融手段加强和改善公共财政扶持"三农"的方式和途径,全面推行小企业贷款风险补 偿制度,加快建立农业贷款风险补偿制度;加大对政策性农业保险的支持,降低农民创 业风险;支持金融机构增加和改善对农业主体的信贷服务,加快建立政府支持下的现状 农业创业信贷、农民小额信贷和农业信贷担保制度,发挥农民专业合作社在金融服务中 的中介作用,积极发展多元化的农村金融服务组织. 三是加大农村创业人才的培养.健全覆盖城乡的教育培训体系,整合高等院校、职业 学校、电大、农函大、农广校等教育培训资源,深入实施"百万农村劳动力素质培训工程" 和"农村实用人才培养计划" ,大力发展职业教育和成人教育,切实加强农村实用人才队 伍建设和人力资源开发,认真落实农村后备劳动力职业培训补助、低收入农户家庭子女免 费就读中等职校等政策,全面提高农民创业创新的素质和能力;大力发展农业高等教育和 中等职业教育,完善免费就读农业种养专业政策,加快培养现代农业经营主体;加强对专 业大户、专业合作社服务人员、龙头企业经营人员的现代农业技能培训,选派青年农民免 费接受高等农业职业教育,加快培养适应当地特色农业发展需要的农业创业者. 四是增强现代农业科技支撑.加快推进农业标准化技术、农产品深加工技术、资源 节约与环境保护等技术与设施的研究开发;着力构建由高等院校、科研机构为骨干,农 技推广组织、龙头企业、专业合作社等参与的,集研发、转化、推广、培训于一体的农 科教、产学研一体化的科技创新和推广体系,完善首席专家、推广教授、科技特派员、 责任农技员制度;组建农民专业合作社联合社,构建农民专业合作社、供销合作社、农 村信用合作社"三位一体"的服务联合体,为农民创业和生产提供信息、技术、流通、 品牌、金融等服务. (二)深化农村公共品供给制度改革,完善"创业富民、创新强农"的均衡服务. 着眼于统筹城乡社会事业发展和缩小城乡差距,切实增强公共财政对农村民生建设 的投入,提高农村公共服务和社会事业发展水平,实现基本公共服务均等化. 一是建立就业、社保、救助的大社保体系.按照健全体系、扩大覆盖、提高标准和城 乡可衔接的要求,加大农村社保体系建设,逐步实现覆盖全社会和功能全方位.深化城乡 统筹就业改革,彻底打破农村劳动力在政策和制度上的界限,建立以劳动力素质为就业主 要标准的城乡统一的就业制度和统一、开放、竞争、有序的城乡一体的劳动力市场,完善 技能培训、就业服务体系,让更多的农民进城创业就业;探索建立农村社会养老制度,适 应农村社会人口老龄化趋势,建立"个人缴费为主、政府补助为辅"的储蓄积累式个人帐 户的农村社会养老保险制度,加快职工社会保险向务工农民的覆盖,积极探索被征地农民 基本生活保障与城镇社会保障制度接轨办法和机制;进一步提高社会救助标准,关键是缩 小城乡在最低生活保障,困难家庭教育救助和医疗救助以及医疗救助标准. 二是加快发展农村教育,促进城乡教育均衡发展.继续完善 "以县为主" 的管理体制, 2008 年第 3、4 期特稿12 落实县级政府为主的投入和管理责任,把农村义务教育全面纳入公共财政保障范围,落实 经费保障机制,确保新增教育经费主要用于农村;全面实施农村中小学教育六项工程,加 大教育资源统筹力度,优化农村中小学布局,推进农村中小学教育标准化建设,建立完善 城镇优秀教师支援农村教育制度,创造优秀教师安心在农村教书育人的政策和社会环境. 三是加大农村卫生、文化事业发展力度.深入实施农民健康工程,进一步强化政府 责任,提高新型合作医疗筹资和管理服务水平,扎实推进标准化的县乡村三级公共卫生 服务网络建设,建立城乡医院对口支援、高中级卫生技术人员定期到基层服务的制度; 加快繁荣农村文化.深入实施新农村文化建设工程和农民小康健身工程.以农村乡镇综 合文化站和村文化室建设为载体,进一步完善农村文化设施,充分挖掘和培育农村优秀 民间文化资源,广泛开展农民"种文化"活动,加快农村文化体育队伍建设. (三)深化公共行政管理体制改革,完善"创业富民、创新强农"的组织保障. 围绕政府职能转变这一核心,深化公共行政管理体制改革,创新政府管理方式,确 保政府为农民创业创新营造良好的环境. 一是深化政府管理体制改革.一方面要进一步转变经济管理职能,切实解决"政府 失灵"问题.减少政府对经济的管制职能,把该管的事管好,将不该管的事交给企业、 社会组织和中介机构,更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用;不断改进经济 调节和市场监管的方式方法,把工作重点转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境 上来,特别是要为农民创业提供平等的服务和发展环境.另一方面要进一步强化社会管 理和公共服务职能,切实解决"市场失灵"问题.更加注重履行社会管理和公共服务职 能,把更多的力量放在发展社会事业和解决人民生活问题上.把化解社会矛盾、调节收 入分配、维护社会公正和稳定作为加强社会管理的重点,努力构建和谐社会,特别要更 加重视农村的社会管理,密切关注并切实解决好土地承包、失地农民和农民工群体等矛 盾易发、多发、频发的农村社会问题;把改善农村民生、促进农民全面发展作为加强公 共服务的核心,加强城乡公共设施建设,发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、 文化、卫生、体育等公共事业,为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供 保障、创造条件,努力建设服务型政府.特别要更加重视对"三农"的公共服务,高度 关注并不断解决"提高收入水平、改善生活质量、保障合法权益"为核心的农民问题, 让农民共享工业化、城市化和现代化的成果.另外按照新公共管理理论,把弥补"市场 失灵"和克服"政府失灵"有机结合起来,将市场机制引入到政府管理中,创新公共服 务的提供方式,推进公共服务市场化,努力提高公共服务的效率. 二是深化县乡财政管理体制改革.这实际上是市场经济条件下政府公共资源和公共 产品的配置问题,是构建城乡基本均等的公共服务体系的关键.首先,要理顺乡镇财政 管理体制.综合考虑乡镇经济发展水平、产业结构、税源基础、财政收支规模等因素, 划分乡镇类型,区别对待,分类指导.对由各乡镇改为街道办事处的,原则上作为派出 机构,实行部门预算管理;对经济发达、财政收入规模较大,或具有集聚辐射作用的中 心镇,要进一步完善县对乡镇的财政管理体制,赋予相应的责权利;对欠发达乡镇或财 政收支规模较小的乡镇,要进行乡镇财政管理方式改革,推行"乡财 (下转第 19 页) 特稿2008 年第 3、4 期13 南美三国农业考察报告* 温州市政府赴南美农业考察团 由市委常委、副市长黄德康率领的市政府赴南美农业考察团一行 6 人,于2007 年11 月10 日到 25 日,赴巴西、阿根廷、秘鲁等南美三国进行农业考察.现将考察情况报 告如下: 一、考察活动的基本情况 本次考察活动主要安排三个方面内容:一是参观考察.考察团先后参观考察了巴西 的圣保罗、苏莎诺、玛瑙斯、巴西利亚,阿根廷的里约热内卢、布宜诺斯艾利斯,秘鲁 的伊瓜苏、利马等地的农、牧、渔业发展情况,重点了解南美三国农业的政策扶持、经 营机制、生产科研、加工流通、组织形式等情况.二是宣传推介.考察期间,举行了温 州农业项目推介会,全面宣传了温州农业发展现状及在结构调整、产业化经营、科教兴 农、标准化生产、市场开拓等方面取得的成就,阐述了我市在农业对外经济贸易合作方 面的有关政策,重点推出了 10 个招商项目.三是交流合作.考察团与南美三国的农业界 人士进行了座谈交流,探讨研究加强农业技术、资源、贸易等方面的合作途径.在巴西 苏莎诺市举行了经贸合作洽谈会,黄德康副市长代表市政府与苏莎诺市市长签定了经济 文化交流备忘录,苏莎诺市还提议与我市结为友好城市. 二、南美三国农业特点 (一)农业资源丰富.南美三国的农业资源得天独厚,土地资源、生物资源、水资 源等都十分丰富.巴西全国可耕地面积达 2.6 亿公顷,人均可耕地面积 2 公顷,有"世界 粮仓"之称.该国的咖啡、甘蔗、糖、柑橘、西沙尔麻、蓖麻籽、玉米和牛肉产量均居世 界之首,可可、大豆产量为世界第二.由于气候的多样化,巴西几乎可以生产任何一种水 果.阿根廷幅员辽阔,土地肥沃,以种植小麦、玉米、大豆、向日葵、亚麻为主,是世界 主要谷物生产国之一;畜牧业比较发达,天然牧场和人工牧场约占全国总面积的 55%,畜 牧业总值占农业总产值 40%.秘鲁濒临世界最大的西太平洋渔场,海洋渔业资源丰富. (二)农业以出口产品为主.巴西是世界第四大农产品出口国(前三位是美国、法国、荷兰) ,农林渔产品的出口占对外出口额的 42%,平均一个农业劳动力可为国家创汇 * 考察团团长:黄德康 考察团成员:方勇军 徐顺东 林孝悌 黄涛 许捷 考察报告执笔人:方勇军 2008 年第 3、4 期特稿14 480 美元.几大主要作物出口均在世界前列,其中仅大豆一种产品,每年的出口额便在 30 亿美元以上.巴西的气候不大适宜种小麦,它是通过生产出口具有相对优势、在国际 市场价格相对较高的农产品,换取比较便宜的小麦.阿根廷一直是世界农畜产品出口的 大国,农牧产品约占出口总额的 50%,不少产品在世界市场上占较大份额.如豆油与葵 花油出口量居世界第一,蜂蜜居世界第二,玉米居世界第三,小麦和葡萄酒居世界第五, 羊毛出口也居世界前列.秘鲁是世界上最大的芦笋出口国、拉美地区第三大咖啡出口国 和水产品出口大国,加工的渔油、渔粉有 1/3 销往中国. (三)大庄园主农业和小农并存.南美的土地占有状况极不均衡.在巴西,良田大 部分掌握在大庄园主手里,其规模大得惊人,最大的可以达到几万、甚至几十万公顷, 他们经营现代化的商业性农场,以生产大豆、甘蔗、咖啡、可可等出口农产品为主.占 总数 85%的是自给性小农,以生产木薯、黑豆等为主,劳动生产率和经济收入都很低. 此外,还有很多无地的农民,他们生活在社会的底层,多半仍处于赤贫状态. (四)专业化生产特点明显.南美三国农业生产形成了按地形、气候、农作物分布 等特点划分的综合农牧区.高温高湿地区,主要从事咖啡、水果、棉花和茶叶等作物的 种植,发展林业和畜牧业;干旱地区,主要发展甘蔗、烟草和水果;在气候温和、日照 充足的山间谷地和山麓地带,发展葡萄和其他水果的种植业;高原区着重发展养殖业. 另外,生产环节的专业化也有很大的发展.如对牛的饲养,是按照不同的繁殖阶段,由 不同的农场在不同的地区分别进行的. (五)地区发展很不均衡.如巴西经济发达的南部、东南部地区,采用现代科学技 术和经营管理方法,有大量的资本投入,农业发展水平较高.经济欠发达的东北部和中 西部地区主要依靠传统的耕作方式,农业发展水平较低.特别是东北部地区,由于气候 干旱,又缺少灌溉系统,农业基本上"靠天吃饭"是全国最落后的地区. 三、南美三国发展农业的主要做法 (一)政府对农业实行支持和保护政策.巴西农业政策的要点是减少生产风险,保 护农民利益,增加农民特别是中小农收人.具体包括: (1)农业信贷政策.政府根据农 民上一年度的产值及其土地面积发放贷款,小农、中农和大农场主可分别获得所需资金 100%、70%和55%的贷款,并且利率也各不相同(依次要高出 2—3 个百分点) .为了确保 小农能够得到贷款, 法律规定商业银行必须将农业信贷的一定比例发放给中小农生产者; (2)农产品最低保证价格制度.最低保证价格一般由政府在每年播种前 60 天公布,实 行期权合约补贴.农户可以先买下这个保险,当到期实际农产品市场价格高于期权价格 时就由农民自己出售;若到期农产品实际市场价格低于期权价格时,政府就把农产品市 场价格与期权价格之间的差额补给农民,农产品仍由农民自己销售. (3)农业保险制度. 巴西农业保险主要在较发达地区实行, 由联邦中央银行独家负责农业保险, 对备耕、 种植、 管理和销售等四个阶段提供保险.政府和农民各自负担 50%的保险金,农民可根据自己的 情况投"全额保险"、"阶段保险"两个险种,保险额以生产成本为上限.一旦农民如遇 到自然灾害,生产投入的成本就由联邦中央银行司赔付.秘鲁政府也采取了一系列针对农 业生产的优惠政策,在税收制度方面,规定:从事种植业、养殖业或农副产品加工业的自 然人或公司法人只需缴纳 15%的所得税,而普通适用的所得税税率则高达 30%. 特稿2008 年第 3、4 期15 (二)完善土地转让和租赁制度.南美三国土地产权明晰,土地实行私有化,明确 土地产权和等级.从事农业经营的土地,大多是通过转让和租赁得来的.通过转让和租 赁,推进土地有序流转,进而实现了农业的规模经营.在巴西,普通农场主土地经营规 模一般在 200 亩左右.土地转让的价格一般都比较便宜,如我们考察的巴西苏莎诺市私 人农场,土地转让费大约在 1.2 万人民币/亩. (三)重视发展农业基础设施.南美三国把支持农业基础设施建设作为支持农业发 展的重要措施.巴西政府加大对仓储、道路、灌溉等基础设施的资金投入,斥资 43 亿美 元实施"东北部百万公顷灌溉计划", 将农业部预算的 1%用于对仓储设施建设的拨款, 并 把改善交通运输条件作为促进农业发展的重要手段.一般来说,州际间的公路以及州际公 路到各个农场之间的公共道路完全由政府出资,农场内部的道路建设也有可能争取到一定 的政府资金支持或低息贷款.秘鲁政府于 2006 年10 月启动了"山区出口计划",计划用 5 年时间开辟 15 万公顷土地,作为玛卡、洋蓟、昆诺阿藜等特色农产品的出口基地. (四)积极发挥合作社的作用.南美农村建立了多种形式的合作社,在推动生产、 实现供销一体化和提供各种服务方面发挥了积极的作用.巴西合作社发展较好,有80% 的农民参加了合作社. 合作社主要有供销合作社、 渔业合作社和农村电气化合作社三种. 供销合作社主要是为农民供应生产资料,提供农产品的分级分等、包装、仓储、运输、 销售和出口等服务,同时还提供生产技术、市场信息、经营管理咨询、技术培训等服务; 渔业合作社主要是帮助渔民购置渔业机械设备等生产资料,发展渔产品的冷冻、加工、 运输和销售,进行技术培训;农村电气化合作社主要是帮助集资修建供电设施,负责管 理农用电的收费和征税,推动地区性的经济开发.不少合作社还成立了工会,维护社员 的合法权益. (五) 大力引进国外资金进行农业开发. 南美三国在发展农业方面坚持开放的方针, 大胆吸引外资.外国投资人享受与本国投资者相同的待遇,自由选择投资领域、进出口 不限、资本以及利润可自由汇出、信贷自由、投保自由等.如巴西政府于上个世纪六七 十年代就开始吸引美国、日本的投资,对巴西稀树林带进行开发;同时积极引进以色列 的农业灌溉技术, 扩大东北干旱地区的水浇地面积, 有效地改善了当地的农业生产条件. 四、加快温州农业发展的几点思考 (一)加强农业支持保护体系建设.一要调整财政支农格局.建立财政支农资金稳 定增长机制,增加农业支持总量.重点加大对农业科技、农业生产基础设施建设、农民 专业合作社的投入,提高农业综合生产能力.二要改进对农业生产和农民收入的补贴方 式,提高补贴效率.加强财政支农方式与其他支农方式的有机结合,在继续完善国家财 政对农业直接投资的同时,加强运用财政贴息、补助、税收、担保等经济机制,引导和 鼓励社会资金投入农业.三要改善农村融资环境.鼓励发展壮大农村合作金融组织,探 索土地等承包权抵押贷款、农民专业合作社和龙头企业授信贷款机制.引导专业合作组 织之间发展资金互助组织,鼓励合作社联合会开展建立合作社风险救助金试点工作,满 足农户间的资金调剂和风险救助需要.四要推行农业政策性保险.在瑞安市农业政策性 保险试点的基础上,积极探索政府补助、商业保险有机结合的保险机制.在支持新农村 建设的专项资金中,拿出部分资金重点用于对水稻、大棚蔬菜、畜禽等主要农产品的保 2008 年第 3、4 期特稿16 费补贴.协调保险机构积极拓展农业保险领域,开发新的农业保险品种,大力发展农业 保险业务. (二)大力推动农业国际化进程.从南美的农产品市场看,蔬菜、果品、畜产品市 场价格普遍较高,有的产品是我国国内市场价格的 3-5 倍.对其他国家和地区而言,我 市的蔬菜、果品、畜产品等也具有较大的价格优势.因此,推进农业国际化、发展外向 型农业大有可为.要采取针对性更强的营销策略,继续加大南美、非洲、中东等国际市 场开拓力度,认真研究不同国家和地区的需求特点,及时调整出口产品结构,探索建立 农产品出口加工园区.要大力推行农业标准化,进一步提高农产品质量安全水平.按照 区域化布局、标准化生产、产业化经营、企业化运作的要求,加快发展无公害农产品、 绿色食品和有机食品.加强农产品标准体系、质检体系和动植物疫病防治体系建设,从 生产、加工、流通环节抓起,严格质量监控和检查把关,确保我市农产品生产有标准, 质量有保证. (三)推进土地适度规模经营.南美国家农业的发展是建立在稳固而规范的土地转 让和租赁基础上的,这是现代农业发展的根本所在.在稳定农户家庭承包这一基本经营 制度的前提下,积极探索农村土地经营权的有序流转,进而实现农业适度规模经营,这对 于温州这样一个人多地少地区来说,更具有积极的现实意义.通过建立土地储备机制、土 地中介服务机制、土地评估体系,完善土地流转方式,搞好开发运行机制,建立监督管理 制度,推动农村土地规模经营.当前,我们要在充分调查研究的基础上,考虑在一些条件 成熟的地方进行土地承包权证价值化的试点,力求在土地规模经营方面走出新路子. (四)积极发展和规范农民专业合作组织.农民专业合作社是在家庭承包经营基础 上农业经营体制的重大创新.要坚持以主导产业为依托,积极引导农民组建合作社,提 高产业化经营水平和组织化程度;要坚持多元化、规范化发展,积极发展具有营销、加 工功能的生产性合作社和主要提供技术、信息、劳务或农资、农机等服务的服务型合作 社,并进一步规范内部运行机制.要在资金、税收、用地等方面,加大对农业合作社的 扶持力度.今后,县级政府每年都要安排一定的用地指标解决合作社从事农产品临时性 收购、加工的用地问题. (五)加强与南美国家的农业经济合作交流.中国和南美国家农业合作有着良好的 基础.南美得天独厚的自然资源与中国丰富的农业劳动力资源具有很强的互补性;南美 农业机械生产技术的成熟性与中国农业机械化程度较低的状况也有较强的互补性;南美 大量优质农产品出口与中国部分大批量质优价廉农产品的短缺更具有互补性.要加强与 南美国家农业主管部门和农业企业的联系与交流,详细了解南美国家的有关法律法规, 尤其是在农业投资和农产品贸易方面的政策措施,通过海外温州人在巴西形成的人际脉 络,有针对性地组织农业龙头企业对南美进行专项考察活动,寻找农业合作对象和投资 项目. 南美洲土地资源极为丰富, 但大多数国民不愿意务农, 这就为我市农民"走出去" 提供了可能.我们可以组织更多的农业企业和既懂农业技术又懂经营活动的复合型人才 走出去,到南美进行农业开发经营和农产品国际贸易,利用南美廉价的土地从事优质农 产品生产,组织在南美生产的农产品出口,尤其是针对国内较为紧缺的质优价廉农产品 组织直接贸易.同时还可以以他们在南美创办的企业名义,有计划地引导组织我市农村 剩余劳动力向输出.(责任编辑:卢晓明) 扶贫与区域发展 2008 年第 3、4 期17 实施"139 富民攻坚计划"的 作法与成效* 中共温州市委 温州市人民政府 实施"139 富民攻坚计划" ,是我市贯彻落实省委、省政府"欠发达乡镇奔小康工程" 的具体措施.通过实施该计划,到2007 年底,我市 139 个欠发达乡镇中有 137 个农村居 民人均纯收入超过全国平均水平,上线率达 98.6%;农民收入平均达到 4767 元,前五年 平均年增幅达 18.5%,累计减少收入低于 1200 元的人口 22.7 万人,超额完成省下达的 各项目标任务. 一、理清思路,找准对策 根据欠发达乡镇实际,我们把富民攻坚作为贯彻落实科学发展观的一项重大战略任 务来抓,以新的理念谋发展,寻求破解欠发达地区发展难题之策. 一是跳出农业抓农业.以工业化的理念改造农业,坚持向规模要发展、向特色要发 展、向品牌要发展、向市场要发展,积极推进农业结构调整,不断完善农业产业体系, 推进传统农业向现代农业转变. 二是统筹城乡兴农村.重点实施"1+3 行动" . "1"就是深入推进"千村整治、百村 示范"这个龙头工程;"3"就是开展"千村千企结对共建" ,开展农村"环境卫生革命" , 打好"攻三通、破三难"硬仗. "三通"就是农村通路、通水、通电, "三难"就是农民 "看病难" 、 "就学难" 、 "养老难" . 三是转移农民富农民. 重点开展欠发达乡镇特色基地百场万亩、 农民就业百企万岗、 下山移民百点万人、素质培训百班万员、结对帮扶百乡万户等"五大百万富民行动" ,积 极引导农民向二三产业转移、向城镇转移. 二、因地制宜,选好路子 我市欠发达乡镇点多面广,情况千差万别,条件各不相同.我们按照集中攻坚、巩*本文是我市在全省低收入农户奔小康工程电视电话会议上的典型交流材料,标题是编者所加 2008 年第 3、4 期 扶贫与区域发展 18 固提升、跨越发展的要求,因地制宜,分类指导,坚持走适合各自实际的发展路子. 一是大力推进农业产业化. 抓特色产业基地, 前五年累计投入农业开发资金 6 亿元, 在欠发达乡镇巩固和开发种植业基地 28.9 万亩. 抓农业龙头企业, 扶持 103 家市级扶贫 产业龙头,年产值达 13 亿元,直接带动就业 4.9 万多人、联系农户 12.5 万户.抓农民 专业合作组织,在欠发达乡镇建立专业合作组织 279 个,带动农户 11.4 万户. 二是大力推进工业生态化.以来料加工、农产品加工、水资源开发、矿产资源开发 和旅游产品开发为重点,积极发展生态型工业.目前,欠发达乡镇中 60%以上的行政村 都开展了来料加工业务,建立加工基地 618 个,从业人员达 5.1 万人,年发放工资 2.4 亿元.此外,深入实施选商引资工程,全市欠发达乡镇共引进生态工业项目 124 个,资金20.1 亿元.浙江苍南工业园区、文成樟山、泰顺彭月工业功能区进展顺利. 三是大力推进旅游主业化.把旅游业作为欠发达地区发展的一个支柱产业来抓,在 通景道路建设、旅游资源整合、产业功能拓展、品牌市场促销等方面采取切实措施,发 展了一批"农家乐" 、 "渔家乐" 、 "森林旅游" 、 "红色旅游"项目.全市欠发达乡镇已形 成"农家乐"休闲旅游村、旅游点 193 个,从业人员 6417 人,年营业收入 1.3 亿元. 四是大力推进城乡一体化.按照"建设交通、实施项目、改善环境"的要求,缩小 欠发达地区的基础设施差距.加大教育扶贫、卫生扶贫、科技扶贫、文化扶贫力度,使 欠发达地区社会事业取得明显进步. 引导 14.4 万群众下山脱贫, 加速山区人口向城镇集 聚. 五是大力推进就业多样化.走"在家发展效益农业、本地从事二三产业、外出打工 经商创业"的就业路子,加强劳动力素质培训,建立劳务输出协商、协作机制,引导农 民转产转业. 全市欠发达地区劳务输出 80 万人, 前五年累计培训欠发达地区劳动力 26.3 万人次. 六是大力推进帮扶社会化.不断完善领导挂钩、部门结对、企业帮扶、干部互派、 慈善捐助等制度和办法.组织开展"民企结对共建"活动,引导 200 家市重点民营企业 与欠发达乡镇结对帮扶. 深入开展党员干部 "一帮一" 帮户活动, 全市共结对贫困户 2.76 万户.组织开展异地温州商会牵手"139 富民攻坚计划"活动,已有 25 个异地温州商会 与21 个欠发达乡镇结对帮扶. 三、强化合力,善抓具体 一是领导推动.成立领导小组,做到党政一把手亲自抓.建立市、县四套班子成员 挂钩联系欠发达乡镇制度.坚持半年一督查、一季一汇报、一月一小结的考核检查制度. 把实施"139 富民攻坚计划"的成效,作为考核当地党委、政府班子政绩的重点内容. 二是政策驱动.制定并落实"1+8"富民攻坚实施意见以及配套政策文件,在干部选 拔使用、人才队伍建设、财政支持、交通建设、农村教育、卫生医疗、就业培训、旅游 产业发展等领域,全面加大对欠发达地区发展的扶持力度.市级财政每年安排 1 亿资金 支持欠发达地区发展.同时,调整财政支出结构,各类专项经费对欠发达地区倾斜. 扶贫与区域发展 2008 年第 3、4 期 三是服务助动.把到欠发达地区服务的经历作为选拔人才、任用干部、评聘职称、 评优评先的优先条件,每年选派 180 名优秀后备干部、50 名科技干部、100 名优秀教师、 200 名骨干医生,到欠发达地区挂职、支教、支农、支医. 虽然我市扶贫工作取得一些成效,但由于区域广、村落多、人口多,到2007 年底, 我市低收入农户仍有 21 万户 53.6 万人、低收入农户集中村 1168 个.为此,我市着手谋 划新一轮工作,力争到 2011 年,139 个欠发达乡镇农村居民人均纯收入超过 6800 元; 农村居民人均纯收入 1500 元―2500 元的低收入农户 70%以上人均收入超过 4000 元;低 收入农户集中村全面消除,其农村居民人均纯收入每年增长幅度高于全国平均水平;欠 发达地区全面协调发展. 按照这一目标, 我市的主要措施是 "实施 '共同跨越六大行动' " : 即人力素质提升、低收入农户就业创业、欠发达乡村产业开发、欠发达地区环境改善、 社会救助和保障、社会帮扶等行动,真正把帮扶措施落实到村、到户,努力推进欠发达 地区经济社会又好又快发展.(责任编辑:卢晓明) (上接第 12 页)乡用县管"的财政管理方式.其次,要规范财政转移支付制度.通过增 加分成、结余留用等激励措施,鼓励乡镇培植财源,做大财政蛋糕,进一步提高依法理 财、科学理财的能力.加大对农村基层乡镇特别是要增加对困难乡镇的财政转移支付, 保证乡镇必需的公共支出和必要的正常运转经费, 不断增强乡镇为民办事的实力. 最后, 要明确乡镇财政收支范围.合理划分乡镇财政收支范围,做到量入为出,量力而行,把 有限的财政资金用在刀刃上.规范乡镇财政的支出项目和支出范围,大力压缩非生产性 支出. 三是健全村级组织运行保障机制.首先,要壮大村级集体经济,增强"自我造血" 功能.广辟门路,通过农业产业化经营、留用地开发、标准厂房建设等方式,千方百计 壮大村级集体经济.在确保资金安全的前提下,要积极为村级集体资产和闲置资金开辟 长期稳定的增收渠道,有条件的地方要稳步推进村级股份合作制改革.其次,要充分调 动和发挥农民的积极性.健全村党组织领导下的村民自治机制,进一步完善村务公开和 民主议事制度,让农民群众真正拥有知情权、参与权、管理权、监督权.特别要用好村 内"一事一议"这一民主的筹资筹劳办法,在农民自愿、民主协商的前提下,鼓励农民 自力更生,办好、管好自己受益的公益事业.最后,要加大财政对困难村的扶助力度. 各级政府要建立财政专项补助制度,保障村级组织正常运转的必要开支.特别是要加大 对村集体经济年收入低于 1 万元的薄弱村补助力度,帮助薄弱村提高资金使用效益. (责任编辑:卢晓明) 19 2008 年第 3、4 期 扶贫与区域发展 20 欠发达地区在跨越式发展中的 环境保护思考* 张洪国欠发达地区是一个相对概念.本文讨论的范围,主要针对浙江省欠发达地区.改革 开放以来,省内一些县(市、区)虽然发展速度也比较快,但与发达地区相比还有比较 大的差距,人均主要经济指标明显低于全省平均水平.在欠发达地区的跨越式发展中, 由于特殊的条件所限,经济发展与环境保护的两难冲突将更加严重.如何在遵循科学发 展观前提下,实现经济发展和环境保护的两赢,是我们当前最需要解决的问题之一. 一、欠发达地区推进跨越式发展的趋向和环境压力 (一)欠发达地区经济发展基本状况.改革开放以来,省内欠发达地区由于多方面 原因,发展水平相对低下.一是区位条件较差.大部分是山区、边区、老区和少数民族 积聚地,全省 28 个欠发达地区中有 19 个山区县,17 个老区县,10 个地处浙闽赣皖边界 地区,3 个偏远海岛县.二是工业化、城镇化进程相对滞后.产业结构调整相对缓慢, 服务业发展不快,工业企业规模小,产品技术含量低,缺乏竞争力.从人口普查数据看, 当前欠发达地区城市化水平,约比全省平均水平低 20 个百分点.三是开放度不高.欠发 达地区的开放度相对处于低水平阶段, 严重制约了产业结构升级和自我发展能力的提高. 四是资金、人力等要素制约.市场机制下的生产要素大量向发达地区流动,使欠发达地 区自我发展能力受到约束.五是主流政策压力. "十一五"时期省内欠发达地正处于人均 GDP1000 至3000 美元的发展阶段,发达地区进入人均 GDP3000 至5000 美元阶段,欠发 达地区将承受全省主流政策的巨大压力,提前遭遇"成长中的烦恼" . (二)欠发达地区环境压力主要特点.浙江省欠发达地区总体上资源相对丰富,生 态环境优越.在当前经济加速发展阶段,生态资源处于开采期,必然会对生态环境造成 巨大影响,加快发展与保护环境的矛盾在局部地方还相当突出. 一是产业转移演变成为污染转移.欠发达地区最突出的问题之一,是经济基础差, 资金、人才、技术和市场渠道比较缺乏.承接发达地区的产业转移,是加快发展的重要 机遇.近年来,在产业转移的大浪潮中,一些发达地区污染惹祸企业成了欠发达地区的 "香饽饽" ,许多重污染、高能耗的企业加快向欠发达地区转移.从国际上看,上世纪 * 本文作者系中共苍南县委副书记 邮政编码:325800 扶贫与区域发展 2008 年第 3、4 期21 80 年代开始,美国、日本等国家的化工、电镀、冶金、制革、漂染等严重污染行业,纷 纷转移到相对欠发达的中国,相继落户我国的珠三角、长三角等地区.近年来在浙江省 内,由于发达地区的环保要求越来越严格,一些污染企业也开始向欠发达地区转移.如 温州经济发达起来之后,开始限制一些污染行业的发展,于是一些污染行业如制革业、 制鞋业、箱包业转移到了丽水. 二是特色产业蜕变成为特色污染.仔细审视一些地方的特色产业,如平阳县水头镇 的皮革业、苍南县的再生纺织业、永康市的"小冶炼" 、瓯海区泽雅镇的废塑料加工业, 会发现它们大多有着"光彩历史" ,这其中不少曾被视作传统支柱产业、优势产业,带动 了一方致富,解决了许多群众就业.然而,由于缺乏技术支持和产业动态引导,在经济 利益的驱动下,盲目片面的低层次扩张,往往使这些特色产业畸性化,积重难返而蜕变 成为特色污染,让当地背上了沉重的环境十字架.如上世纪 80 年代中后期,平阳县水头 镇开始利用溪水资源从事制革业. 到2002 年, 水头镇已成为全国最大的生猪皮革加工基 地,被称为"中国皮都" .全镇大小制革企业 1200 多家,从业人员 3 万余人,年制革业 总值近 40 亿元,税入约占全县财政收入的三分之一.但日排放近 8 万吨的工业污水,给 当地和整个鳌江流域造成严重污染,致使鳌江水系发展到劣五类.2003 年,水头制革污 染被列为全国十大环境违法典型案件和浙江省严重污染环境九大案件之一.又如苍南县 再生纺织行业迄今已有 20 多年的发展史, 早期的再生纺织业并不产生重污染, 规模也不 大,政府甚至以家庭工业进行推广.但到 90 年代初,当第一瓶褪色剂在这个行业出现之 后, 巨大的利益使其得到了迅猛发展. 到2003 年开展大整治前, 全县褪色池总数达 4500 多个,年加工 30 万吨以上,加工收入逾 10 亿元,从业者人数逾 10 万.再生纺织褪色加 工对当地环境造成了严重危害,县内水体水质严重恶化,成为苍南县头号区域性污染问 题. 三是当地群众"小习惯"质变成为环保大问题.上述两种情况主要是产业污染,与 产业污染相比,生活面源污染主要根源于群众和政府的环保意识.环保意识,即人们参 与环保的自觉性,往往表现为生活中一个个具体的"小习惯" .这些"小习惯"的日积月 累, 就质变成为量大面广的生活面源污染, 并随着生活水平的不断提高而越来越严重. 1、 个体环境意识相对落后.根据最新的《2007 年全国公众环境意识调查报告》显示:总体 上群众的环境意识城市好于农村,文化程度较高者好于文化程度较低者,发达地区好于 欠发达地区.2、垃圾处理方式相对落后.欠发达地区垃圾处理水平普遍较低,一些乡镇 在垃圾收集后,采取单纯填埋方式;一些条件稍好的村庄,虽然配备保洁员,但所收集 的垃圾往往倾倒于临时堆放场,或溪边、低洼地、各村边沿;一些经济条件差的村庄, 更多的是随意倾倒.3、环卫管理体系不健全.欠发达地区在环卫设施投入相对较少,污水、垃圾收集处理体系建设相对滞后;许多地方领导不重视,未能把城乡垃圾处理真正 摆上政府的议事日程,缺乏科学规范的环卫管理体系. (三)跨越式发展让欠发达地区环保问题更加尖锐.所谓跨越式发展,是指落后者 对先行者走过的某个发展阶段的超常规的赶超行为.目前,欠发达地区跨越式发展具备 较好的基础和条件,面临难得的机遇.一是自身发展积累了一定基础.在越过人均 GDP1000 美元这个关键线后,欠发达地区将进入从传统的二元结构向工业化和现代化加 速转型时期.二是发达地区产业转移效应不断增强.这为周边的欠发达地区强化特色经 2008 年第 3、4 期 扶贫与区域发展 22 济,重组产业优势,提升自身发展动力,提供了现实条件.三是各级党委政府高度重视. 省市把欠发达地区作为新的经济增长点来重点培育,大力实施山海协作、欠发达乡镇奔 小康、百亿帮扶致富等工程,各项扶持力度不断加大.因此,近年来省内多数欠发达地 区在落实科学发展观中,相继把推进跨越式发展作为战略选择,努力抢抓机遇,争先进 位.在这种"超常规"发展中,欠发达地区承受了更大的生态环境压力,发展与环境的 矛盾更加尖锐. 二、欠发达地区经济发展与环境保护双赢机制的提出 欠发达地区要全力避免在跨越式发展中延续"先污染后治理、先破坏后恢复"的老 路, 而造成不可弥补的损失. 在此过程中, 地方政府、 微观市场主体分别起到什么作用? 有必要进行动因分析. 一是传统发展观与科学发展观的博弈——党政领导发展观的偏差.在传统政绩观及 考核体系的影响下, 一些地方政府的宏观决策、 指导思想偏重于 GDP 和财政收入的增长, 对环境保护和生态建设重视不够,客观上纵容了一些企业的违法违规行为.如在承接产 业转移过程中,不少欠发达地区为追求经济增速,主动把降低环保要求,当作了招商引 资的优惠条件之一.可以说,一些地方环境问题突出的根源和实质,在于当地党政领导 发展观、 政绩观的偏差. 二是企业利益与社会利益的博弈——微观市场主体责任的缺失. 企业既是污染的主体,也是治理的主体.企业对维护生态平衡、保护环境有着不可推卸 的责任.但是我国市场经济时间不长,特别是欠发达地区有相当数量的企业仍在早期经 济利润目标之下,只考虑自己的利润,而不考虑环境代价或环境成本,只要能产生一点 点利润, 即便消耗或污染大量的资源, 也会乐此不疲. 大量处于原始积累阶段的企业 (包 括量大面广的家庭式作坊)根本无心顾及环保,从而把巨额的环境成本推给了政府和社 会.三是个体行为与公共行为的博弈——群众环保意识的弱化.道路、河道、空地等公 共场所的脏乱差,与群众各自房间里的整洁形成鲜明对比;只要自家里吃上桶装水,就 不管河水污染成臭水沟.甚至一些当地群众与企业结成了俱荣俱损的利益共同体,对环 境违法行为麻木不仁,使企业的违法违规行为获得深厚的土壤.此外,受自身素质的局 限,广大基层群众未能充分掌握维权的合法手段,在环境权益严重受损时,不懂得利用 法律武器去维护. 针对以上的思想观念偏差和基本利益冲突,如何将地方政府、微观市场主体的短期 利益与长期利益统一起来?如何在全社会建设良好的生态文明环境?对此,我们党委政 府必须切实承担起责任,充分发挥引导作用弥补市场机制的缺陷,通过切实可行的战略 和政策实现发展与环保的双赢.特别是欠发达地区的各级领导干部,在政治经济社会生 活中起着示范性意义,在推进跨越式发展中,应该学会算三笔帐,切实纠正思想偏差, 牢固树立科学环保观. (一)经济成本帐.生态环境是许多欠发达地区的最大优势,潜力所在、后劲所在; 保护生态环境就是保护生产力,改善生态环境就是发展生产力.许多专家指出,一些污 染严重的地区,如果要让环境恢复原样,历年收入全部投入都不够.如平阳县水头镇皮 革业造成的灾难性污染,即使花掉历年的总收入,再等上 50 年,都难以消除毒害.如2006 年瓯海区泽雅镇洗塑产值 9045 万元, 收入 2453 万元, 20 年总收入保守估计 2 亿元. 而这 2 亿元,根本换不回原来的泽雅.也就是说,要让泽雅环境恢复原样,历年洗塑收 扶贫与区域发展 2008 年第 3、4 期23 入全部投入都不够.欠发达地区要会算经济成本帐,克服短期近视行为. (二)民生成本帐.中国环境文化促进会编制的《中国公众环保民生指数》 ,被誉为 中国公众环境意识与行为的"晴雨表" ,自2005 年编制指数以来,群众对环境污染关注 度不断上升,但满意度不断下降;2007 年的调查显示,在公众最关心的热点话题中,环 境污染问题仅次于物价问题,排名第二;66.9%的公众认为我国存在严重的环境问题,只有2.7%的人认为不太严重和不严重.青山绿水系民生,水更清、山更绿、天更蓝、居更 佳,是人民群众的热切期盼;遏制各种污染蔓延,是公众的共同呼声.不久前,浙江省 委十二届三次全会审议通过了《中共浙江省委关于全面改善民生促进社会和谐的决定》 , 将"加强生态建设和环境保护,优化人居环境"作为我省全面改善民生八大任务之一. 面对环境普遍恶化的现状, 改善环境是各级政府为民办事的一项首要任务, 是造福子孙、 泽被后世的大事. (三)政治成本帐.环保问题不只是一个经济问题,一个社会问题,而且也是一个 政治问题.太多的事实让我们看到,污染不仅发端于企业主的利益熏心,很大程度上, 更肇始于地方官员的政治利益,许多污染直接产生于地方政府的政治决策.近年来,中 央开始尝试绿色 GDP 核算;2006 年中央发布的《体现科学发展观要求的地方党政领导班 子和领导干部综合考核评价试行办法》 , 加大了环境保护指标在绩效考核中的份量. 2005 年底松花江污染事件中,时任国家环保总局局长的解振华引咎辞职,成为新《公务员法》 实施以来中国首位引咎辞职的高层官员.此后,不断有官员因污染事件被"问责" .所以 说,环保问题从来就是一个政治问题;各级领导干部要会算政治成本账,从讲政治的高 度抓好环保工作. 三、欠发达地区经济发展与环境保护同步跨越的战略选择 欠发达地区在推进跨越式发展中,必须将环境保护跨越式发展纳入总体战略中.所谓"环境保护跨越式发展" ,就是高起点的开展环境保护工作,跨越先发地区在经济发展 过程中所经历的"先污染后治理、先破坏后恢复"老路,始终把经济快速增长建立在生 态良性循环的基础上,着力构建资源节约型和环境友好型社会,实现经济发展和环境保 护的双赢目标. 实现环境保护跨越式发展的基本思路:一是发展阶段的跨越.发达国家在人均 GDP 达到 3000 美元后,才开始大规模治理污染,欠发达地区在加速工业化、城市化初始时期 和较低的收入水平下,就应注意协调经济社会发展与环境保护的关系,开展大范围、大 规模的环境保护工作.二是管理思想的跨越.从宏观管理出发,建立低污染、低生态消 耗的经济体系,降低经济发展对生态环境的冲击.三是对一般的常规渐进模式的跨越. 欠发达地区要改变农村环境保护滞后于工业污染防治、生态建设滞后于经济发展、生态 保护滞后于生态建设的发展路子,统筹综合考虑,充分体现预防为主、保护优先的原则. 四是对封闭系统的跨越.要将发达地区积累的经济和管理、技术直接应用于欠发达地区 环境保护,少走弯路. 当前,欠发达地区重点要采取以下工作措施: (一)做好"特色"文章,依托科技进步提升主导产业.一要实施特色资源战略. 特色资源战略即差异化资源战略,强调由于地区的土地、气候、水、矿产等条件不同, 形成了各自不同的特色资源,借以有序发展特色经济,在区域发展中获得竞争优势.实2008 年第 3、4 期 扶贫与区域发展 24 践证明,欠发达地区发展特色经济的成功,能有效"敌御"污染产业的"滋生" .如近 10 年来,景宁县以丰富水能资源为依托,正确处理电力发展与资源保护的关系,大力发 展电力工业.2005 年,全县电力工业实现总产值 3.5 亿元,占同期工业总产值 23.0%, 占全县税收收入的 22.5%, 被水利部授予 "中国农村水电之乡" . 二要促进产业创新升级. 在实施特色资源战略的同时,要充分利用高新技术改造传统产业,使特色产业不断优化 升级,有效避免因低层次发展而导致环境污染.要坚持走新型工业化道路,充分利用现 有特色块状经济和产业基地,大力整合产业链,加快向创新型产业集群转变.如近年来, 苍南县针对印刷包装企业 "低小散" 、 无序发展的情况, 积极引导企业走兼并联合的道路, 鼓励企业在做大做强中引进高新技术,发展"高、精、新"产品.2007 年全县印刷业产 值达 70 多亿元,约占全县工业总产值的三分之一,从业人员近 8 万人, "中国印刷城" 以低污染高产出赢得了社会赞誉.三要有效承接产业转移.在产业承接过程中,欠发达 地区不能盲目追求发展速度,饥不择食,见商就招.要立足自己的优势资源,统一规划, 科学论证,在区域资源优化配置中充分发挥比较优势.要建立健全环境审批制度,坚持 执行严格的产业准入制度, 认真落实国家关于涉及高能耗、 高污染项目的产业准入政策, 落实国家鼓励、控制和禁止发展的产为目录,严格产业准入.特别要瞄准社会科技资源, 着力引进电子信息、新材料、生物制药等新兴产业,重视适合本地区发展的高新技术产 业. (二)做好"循环"文章,加快生态产业体系建设.发展循环经济是实现欠发达地 区可持续发展的根本出路.一是着力推进生态农业建设.1、积极推广生态农业模式.加 快无公害、绿色有机农产品生产推广,将农业和城镇化、农业和旅游业的发展、农业和 生态示范区的建设结合起来,大力发展高效农业、创汇农业、观光农业和生态农业.2、 把农产品加工业作为发展农业循环产业链的重点.从抓农产品加工业人手,培育和扶持 一批产业关联度大、技术装备水平较高、经济实力较强的农产品加工龙头企业,带动形 成农产品加工产业链,加快农业产业化步伐.3、以循环经济的理念着力解决畜禽养殖业 污染问题.有条件的欠发达地区,可大力推广农村沼气建设,推行生态养殖模式,积极 发展"畜禽养殖十沼气+作物"的生态农业模式.4、努力把农药化肥的污染降到最低限 度.采用综合技术防治病虫草鼠害,使农药用量最少,而获得的防治效果则最高,减少 农药的污染危害;积极推广测土配方施肥,最大限度地发挥化肥的效益,减轻环境负荷. 二是着力促进工业生态化.坚持"疏" 、 "堵"两手抓,着力完善政府扶持政策,充分利 用供电、税收、土地、安全生产、产品质量等手段,逐步规范引导,激励企业自觉开展 节能环保工作;加大技术改造力度,大力引进环保关键技术和共性技术,提高产业素质, 减少污染排放.同时,欠发达地区要将生态工业园区作为实现循环经济的重要途径.生 态工业园区由于克服了在单个企业层面上推行清洁生产、发展循环经济的局限而更适合 欠发达地区的实际.欠发达地区要抓好园区规划,注重发展共生型企业,从"产品—— 企业——园区"三个层次上,加强对生态工业园区的建设和管理.三是着力发展生态服 务业.要充分发挥自然资源和生态环境的优势,以当前消费扩张为契机,以商贸业和旅 游业为重点,大力推进三产项目建设.改造提升传统特色商贸业,积极培育现有农产品、 水产品、副食品、服装等一批专业市场和精品商贸流通企业.生态旅游条件优越的欠发 达地区,特别要将生态旅游作为第三产业先导产业,克服粗放式、盲目式的开发,加快 扶贫与区域发展 2008 年第 3、4 期25 建设一批具有生态旅游特色的景区,打造旅游品牌.如淳安县以"以湖兴县,环境立县, 旅游强县"的思路,全县至今无一家印染、农药、化肥、制革等重污染企业,生态环境 持续优化,旅游品位不断提升,2007 年共接待游客 220 万人,实现收入 25.1 亿元,占 全县 GDP31.4%,一跃成为中国旅游强县之首. (三)做好"综合"文章,着力强化生态建设保障.一是抓导向,完善生态补偿机 制,不让保护生态群众吃亏.近年来,浙江省积极探索建设生态补偿机制,积极推进生 态补偿制度化、规范化,2005 年省政府制定出台了《关于进一步完善生态补偿机制的若 干意见》 ,2007 年共安排生态环保转移支付资金 6 亿元,生态补偿已经初见成效.欠发 达地区要树立"环境有价"理念,认真落实省委省政府的文件要求,在本地区积极建立 健全生态补偿机制.要实行分类补偿、条块补偿,加大对处于水源地、生态敏感地区的 激励和引导力度,同时要为这类地区创造良好的环境、经济和产业政策,促进落后地区 自我"造血" ,为生态建设创造良好的外部环境.二是抓规划,合理规划城乡布局,不让 城市化与生态化相对立.欠发达地区普遍处于城市化的起步阶段,由于受资金、观念、 技术等条件所限,往往在城市化与生态化之间存在着尖锐的现实矛盾.必须要合理规划 城乡建设和产业布局,统筹考虑村镇布局,发展中心镇、村,实施下山脱贫;统筹考虑 产业布局,按照既要发展又要保护的理念,合理布局特色产业区、规模养殖小区和保护 小区,为各业持续发展提供空间.三是抓治理,强化污染管理整治,不让环境违法行为 失控.相对而言,在欠发达地区全面贯彻落实环保法律法规和政策难度更大.要健全完 善部门协同机制,加大环境监管力度,坚决严格执法,从重、从快、从严查处各种违法 排污和破坏生态环境行为,增强环境执法和监管的协调性、整体性.同时要加大投入力 度,加快欠发达地区污水处理厂和污水管网建设,提高污水管网覆盖率;大力推进城乡 垃圾集中收集和无害化处理设施建设;积极推广污染防治技术. (四)做好"治人"文章,努力构建生态文化体系. "治污"重在"治人" .欠发达 地区要坚持以增强全民环保意识为基础,以强化领导干部的科学环保观为关键,千方百 计做好人的思想工作,着力在全社会形成共同维护生态文明的良好氛围.一是进一步改 进干部考核机制.抓好生态环保,解决"官"的问题是关键.要把环境指标要真正纳入 官员考核制度,使生态环境保护和发展循环经济列入重点考核内容,并以绿色 GDP 等方 法来计量当地的经济和社会发展成果.加大加重对环境违法行为的责任追究,建立环境 问责制度;可实行环境责任跟踪制度,尤其对近些年来,官员在当任时所造成的环境责 任,仍应受到跟踪追究.二是大力开展环保宣传教育.广大群众是良好生态环境的受益 者,也应是环境保护的参与者、侵权申诉的主张者.党委政府要全面开通环保信息公开 渠道,多形式发布环保法律、政策、知识等信息,广泛开展环保宣传教育,进一步增强 公众环保意识,使节约资源能源、保护生态环境成为全社会的共识.三是广泛开展生态 文明创建活动.结合新农村建设,组织广大人民群众大力开展生态乡镇、生态村居、绿 色机关、绿色企业、绿色社区、绿色学校等创建活动,依靠自身力量,建设美好家园. 建立完善环保管理制度,按照"村收集、镇(乡)中转、县(市、区)以上集中处置" 的运行机制,加强城乡生活垃圾的收集和处理.同时注重发挥村(居)民自治组织作用, 通过订立《村规民约》 、实行门前"三包"等形式,努力把环境整治工作转变为广大城乡 群众的自觉行动.(责任编辑:卢晓明) 2008 年第 3、4 期 扶贫与区域发展 26 瓯海区低收入农户状况 调查分析报告* 卢恩波为全面掌握低收入农户的状况,深入分析低收入农户的致贫原因,根据省委、省政 府的统一部署,瓯海区于 2008 年1月10 日开始对全区低收入农户状况开展了全面深入 细致的调查,在全区各镇、街道和各村调查人员的共同努力下,经公议、公推、公示和 入户调查,全区调查工作于 2 月28 日基本结束,通过建档立卡,输入电脑和初步分析, 现将瓯海区调查情况报告如下. 一、低收入农户状况调查基本情况 (一)全区低收入农户分布情况.在第二次农业普查低收入农户数据的基础上,结 合我区实际,对全区低收入农户进行了全面的调查,2007 年人均纯收入在 2500 元以下 的有 4211 户10918 人(见表一) .从表一中可以看出,我区低收入农户分布在除景山街 道外的 12 个镇、街道,其中泽雅镇 2164 户5750 人,占全区低收入户的 51.39%,而新 桥街道和娄桥街道分别只有 61 户178 人、40 户110 人,仅占全区的 1.45%和0.95%.全 区低收入农户中, 低收入户 (2007 年人均纯收入在 1500 元至 2500 元) 3761 户, 占89.31%; 绝对贫困户 (2007 年人均收入在 1500 元以下) 334 户, 占7.93%; 五保户 116 户, 占2.75%. 低收入户和绝对贫困户中,已列入最低生活保障的有 2752 户,占65.35%. 表一:瓯海区低收入农户家庭经济情况统计表 户别情况五保户 低保户绝对贫困户 低收入户 镇、街道 名称总户数 数量 绝对贫 困数量 低收入 数量 总数量 绝对贫困 且低保 绝对贫困 无低保 总数量 低收入 且低保 低收入 无低保 总数量 景山街道 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 梧田街道 116 4 13 83 96 13 4 17 83 12 95 南白象街道 101 3 0 93 93 0 0 0 93 5 98 茶山街道 349 6 4 204 208 4 16 20 204 119 323 * 作者单位:瓯海区农办(扶贫办) 邮政编码:325005 扶贫与区域发展 2008 年第 3、4 期27 瞿溪镇197 5 0 139 139 0 16 16 139 37 176 娄桥街道 40 0 11 27 38 11 0 11 27 2 29 郭溪镇341 10 16 241 257 16 7 23 241 67 308 潘桥镇316 5 4 230 234 4 20 24 230 57 287 新桥街道 61 0 1 47 48 1 1 2 47 12 59 泽雅镇2164 49 73 1176 1249 73 97 170 1176 769 1945 三垟街道 88 1 5 70 75 5 9 14 70 3 73 丽岙镇182 15 11 124 135 11 3 14 124 29 153 仙岩镇256 18 9 171 180 9 14 23 171 44 215 合计4211 116 147 2605 2752 147 187 334 2605 1156 3761 (二)低收入农户健康状况和从业情况.调查数据显示(见表二) ,我区低收入农户 总人口 10918 人,其中,身体健康的 6722 人,占61.57%;有重大疾病的有 2278 人,占20.86%;残疾的有 1918 人,占17.57%.从事农业的有 2410 人,占22.07%;从事非农产 业的有 1255 人, 仅占 11.49%; 而无职业人员有 7256 人, 占了全部低收入人口的 66.43%. (三) 低收入农户家庭保险情况. 低收入农户中参加基本养老保险的仅有 129 户216 人(见表三) ,分别占总户数、总人口的 3.06%和1.98%;参加农村合作医疗的比例较高, 共有 3926 户9762 人,分别占 93.23%和89.41%;参加被征地农民养老保险的有 291 户507 人,分别占 6.91%和4.64%. 表二:瓯海区低收入农户家庭人口情况统计表 健康情况从业情况镇、街道 名称 总人数 健康 比例 有重大 疾病 比例 残疾人 比例 农业 比例 非农 产业 比例 无职业 比例 景山街道 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 梧田街道 287 166 57.84% 75 26.13% 46 16.03% 8 2.79% 6 2.09% 273 95.12% 南白象街道 262 142 54.20% 55 20.99% 65 24.81% 18 6.87% 43 16.41% 201 76.72% 茶山街道 891 596 66.89% 148 16.61% 147 16.50% 99 11.11% 37 4.15% 755 84.74% 瞿溪镇 513 312 60.82% 78 15.20% 123 23.98% 55 10.72% 53 10.33% 405 78.95% 娄桥街道 110 57 51.82% 17 15.45% 36 32.73% 18 16.36% 17 15.45% 75 68.18% 郭溪镇 796 417 52.39% 124 15.58% 255 32.04% 152 19.10% 37 4.65% 607 76.26% 潘桥镇 751 382 50.87% 220 29.29% 149 19.84% 142 18.91% 50 6.66% 559 74.43% 新桥街道 178 100 56.18% 46 25.84% 32 17.98% 8 4.49% 12 6.74% 158 88.76% 泽雅镇 5750 3728 64.83% 1286 22.37% 736 12.80% 1788 31.10% 898 15.62% 3064 53.29% 三垟街道 220 133 60.45% 44 20.00% 43 19.55% 56 25.45% 12 5.45% 152 69.09% 丽岙镇 462 267 57.79% 74 16.02% 121 26.19% 44 9.52% 34 7.36% 384 83.12% 仙岩镇 698 422 60.46% 111 15.90% 165 23.64% 22 3.15% 56 8.02% 620 88.83% 合计: 10918 6722 61.57% 2278 20.86% 1918 17.57% 2410 22.07% 1255 11.49% 7253 66.43% 2008 年第 3、4 期 扶贫与区域发展 28 表三:瓯海区低收入农户家庭保险情况统计表 参加基本养老保险情况 参加农村合作医疗情况 参加被征地农民养老保险情况 乡镇名称 总户数总人数户数户覆盖 比例 人数 人口覆 盖比例 户数户覆盖 比例 人数人口覆 盖比例 户数户覆盖 比例 人数人口覆 盖比例 景山街道 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 梧田街道 116 287 30 25.86% 83 28.92% 115 99.14% 292 100% 35 30.17% 91 31.71% 南白象街道 101 262 14 13.86% 23 4.19% 101 100% 261 47.54% 60 59.41% 107 19.49% 茶山街道 349 891 0 0 0 0 274 78.51% 661 45.90% 66 18.91% 80 5.56% 瞿溪镇 197 513 21 10.66% 25 1.28% 194 98.48% 475 24.32% 33 16.75% 62 3.17% 娄桥街道 40 110 3 7.50% 4 0.19% 39 97.50% 103 4.99% 3 7.50% 4 0.19% 郭溪镇 341 796 15 4.40% 23 0.80% 317 92.96% 712 24.90% 13 3.81% 21 0.73% 潘桥镇 316 751 34 10.76% 41 1.14% 277 87.66% 616 17.06% 25 7.91% 35 0.97% 新桥街道 61 178 0 0 0 0 60 98.36% 174 4.82% 0 0 0 0 泽雅镇 2164 5750 6 0.28% 9 0.10% 2058 95.10% 5209 55.63% 20 0.92% 32 0.34% 三垟街道 88 220 0 0 0 0 83 94.32% 189 1.97% 3 3.41% 6 0.06% 丽岙镇 182 462 0 0 0 0 175 96.15% 469 4.67% 0 0 0 0 仙岩镇 256 698 6 2.34% 8 0.07% 233 91.02% 601 5.59% 33 12.89% 69 0.64% 合计: 4211 10918 129 3.06% 216 1.98% 3926 93.23% 9762 89.41% 291 6.91% 507 4.64% 备注: (1)表中的总户数与参加基本养老保险情况的户数,参加被征地农民养老保险情况的户数以及参加农村合作医 疗情况的户数无关 ; (2)表中户覆盖比例,为参加各个医疗保险的户数占总户数的比例;表中人口覆盖比例为参加各个医 疗保险的人数占总人口的比例. 二、低收入农户致贫原因 调查数据显示(见表四),我区低收入农户贫困的主要原因体现在以下几个方面. (一)因病残致贫.因大病或慢性病和残疾是造成我区低收入户贫困的最主要原因. 在全区的低收入农户中,因病致贫的有 1869 户,因残疾致贫的有 84 户,两者合计占低 收入农户总数的 46.37%. 低收入农户家庭健康状况比一般家庭要差, 有残疾的人为 1918 人,有重大疾病的为 2278 人,两者合计为 4196 人,占全区低收入人口的 38.43%.尽管 我区农村合作医疗工作走在全省前列,但看病贵问题依然存在,如果病情稍微重一点, 一般的农民家庭都负担不起,低收入户更是承受不起.如泽雅镇李山村低收入农户李祥 盈一家四口,今年 46 岁的李祥盈于 2006 年患了"肺ca 肺结核"住进了医院,药费总共 已用了 20 多万元, 虽然通过农村合作医疗报销了约 3 万元, 但仍然承担不了巨额的医疗 费用. "一人得病,全家致贫、返贫"是当前许多低收入农户的真实写照,因病致贫、返 扶贫与区域发展 2008 年第 3、4 期29 贫的现象依然十分普遍.此外,家庭成员中有残疾人,也需要就医治疗,有的虽然不再 需要花钱救治, 但也失去了劳动能力( 有的还是家庭中的主要劳动力), 有的甚至瘫痪在 床,连基本生活都不能自理,还需要家人照顾,即使家庭其他成员想外出打工也不可能 了. 表四:瓯海区低收入农户家庭贫困原因统计表 缺少生 产资金 因自然灾 害 因子女上学 因大病或 慢性病 因缺少 劳动力 因缺少耕 地、林地 因残疾 其他 乡镇名称 户数 比例 户数 比例 户数 比例 户数 比例 户数 比例 户数 比例 户数 比例 户数 比例 景山街道 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 梧田街道 1 0.86% 0 0 7 6.03% 51 43.97% 38 32.76% 1 0.86% 4 3.45% 14 12.07% 南白象街道 4 3.96% 0 0 0 0 37 36.63% 48 47.52% 0 0 9 8.91% 3 2.97% 茶山街道 57 16.33% 0 0 21 6.02% 117 33.52% 117 33.52% 8 2.29% 0 0 29 8.31% 瞿溪镇 19 9.64% 0 0 7 3.55% 85 43.15% 62 31.47% 2 1.02% 13 6.60% 9 4.57% 娄桥街道 3 7.50% 0 0 1 2.50% 17 42.50% 12 30.00% 1 2.50% 2 5.00% 4 10.00% 郭溪镇 34 9.97% 1 0.29% 12 3.52% 161 47.21% 106 31.09% 2 0.59% 13 3.81% 12 3.52% 潘桥镇 20 6.33% 0 0 11 3.48% 151 47.78% 96 30.38% 4 1.27% 5 1.58% 29 9.18% 新桥街道 3 4.92% 0 0 4 6.56% 32 52.46% 18 29.51% 0 0 0 0 4 6.56% 泽雅镇 413 19.09% 18 0.83% 126 5.82% 1031 47.64% 478 22.09% 4 0.18% 25 1.16% 68 3.14% 三垟街道 5 5.68% 1 1.14% 2 2.27% 29 32.95% 39 44.32% 1 1.14% 0 0 11 12.50% 丽岙镇 11 6.04% 2 1.10% 11 6.04% 55 30.22% 78 42.86% 0 0 9 4.95% 16 8.79% 仙岩镇 32 12.50% 2 0.78% 17 6.64% 103 40.23% 84 32.81% 0 0 4 1.56% 12 4.69% 合计: 602 14.30% 24 0.57% 219 5.20% 1869 44.38% 1176 27.93% 23 0.55% 84 1.99% 211 5.01% (二)缺少劳动力致贫. 因缺少劳动力或无劳动力也是造成我区低收入农户贫困的一 个重要原因.在全区低收入农户中,因缺少劳动力致贫的有 1176 户,占全区低收入农户 的27.93%.劳动力是第一生产要素,缺少或无劳动力,造成低收入农户家庭人员无谋生 职业,导致了低收入农户收入来源少或无收入来源. (三)缺少生产资金致贫.近年来,我区因地制宜进行农业生产结构调整,大力引 导低收入农户发展种养业,特别是林果、高山蔬菜、养猪、养鸡等产业的快速发展,有 效推进了区域经济的统筹协调发展. 但由于低收入农户无资金积累, 缺乏生产所需资金, 客观上制约了他们致富步伐. 在全区低收入农户中, 因缺少生产资金而导致贫困的有 602 户,占全区低收入农户的 14.30%. 2008 年第 3、4 期 扶贫与区域发展 30 (四)因子女上学致贫.在全区的低收入农户中,因子女上学致贫的有 219 户,占 低收入农户总数的 5.2%. 当前虽然义务教育阶段免收学杂费, 但农村教育成本依然较高, 每年中小学生生活费和其他各类费用等, 一般都在 2000 元以上, 特别是大学收费门槛过 高,使多数家庭望而生畏.如泽雅镇李山村周锡标家庭,一家 6 人,只有周锡标一人在 鹿城一鞋厂务工,月收入 1000 多元,其8岁的女儿在黄龙二小就读,需交集资费 1.2 万元, 3 岁的双胞胎儿子上幼儿园每月需交 1000 多元, 家庭支出大于收入, 成负债状态. 据了解,目前农村供养一名大学生每年最低也需要 3 万元,这对于一般农村家庭,无疑 是一个天文数字.一些家庭是处于"不送子女读书长期贫,送子女读书立即穷"的两难 窘境.许多家庭为了孩子上学,只好贷款、借债,也因此陷入更加贫困的境地. 三、帮助低收入农户增收的几点建议 提高低收入农户收入,要分析低收入农户家庭的贫困原因,帮扶工作才有针对性. 在帮扶低收入农户增收过程中,即要着眼当前效应,更要放眼长期效果.我区的低收入 农户大致可分为"有创业能力型"和"无创业能力型"两大类."有创业能力型"低收 入农户指家庭中有劳动力,有能力通过自身的劳动脱贫.对这类低收入农户,主要考虑 从就业、创业方面进行帮扶."无创业能力型"低收入农户指家庭中没有劳动力.这类 低收入农户包括"五保户"、部分"因病残"和"因子女上学"致贫的低收入农户,他 们是社会中的"弱势群体",无生存的本领,无经济来源.对这类低收入农户的帮扶, 只能靠政府向他们提供最低生活保障,做到应保尽保.同时可通过慈善机构向社会募捐 一些资金, 帮助他们解决子女上学学费, 提高生活待遇和生活质量. 下面着重就帮助 "有 创业能力型"低收入农户增收问题谈谈几点粗浅的建议: (一)加快推行"创业富民贴息贷款"政策.要真正实现帮助低收入农户增收目标, 必须强力推进低收入农户自主创业,以民为本,调动民力,发挥民智,在全区形成低收 入农户自主创业的热潮. 低收入农户状况调查数据显示, 有3284 户希望政府帮助解决缺 乏生产资金问题,占全区低收入农户最希望帮扶措施的 77.99% .为此,区委、区政府 应进一步加大帮助低收入农户自主创业的力度,安排一定的资金,设立创业富民基金, 加快制定并推行"创业富民贴息贷款"政策,为一些能够自主创业的低收户农户提供一 系列的优惠政策、便利的条件,解决他们自主创业的生产资金问题.为确保"创业富民 贴息贷款"放的准、用的好、收的回,自主创业低收入农户得实惠.建议"创业富民贴 息贷款"政策实施时间为三年,创业富民基金由区财政每年投入 300 万元,年贷款额度 为创业富民基金的 4 倍;由瓯海农村合作银行(含各分支机构)作为我区办理低收入农 户"创业富民贴息贷款"的指定经办银行,负责贷款对象资格审核和贷款资金监管,由 区农办(扶贫办)和镇、街道负责落实具体贷款对象名单,区财政局负责创业富民基金 的资金落实和日常监管;贷款对象为全区具有自主创业能力的低收入农户;贷款额度为 1-5 万元,贷款周期原则上为一年,贷款利息从创业富民基金列支. (二)全力实施"一户一策一干部"制度."一户一策一干部"制度指在帮助"有 创业能力型"低收入农户增收工作中,针对低收入农户的致贫原因,提出相应的增收措 施并由一位干部与低收入农户结对长期帮扶的制度,实施时间为三年.具体做法:对这 扶贫与区域发展 2008 年第 3、4 期31 次调查出来的低收入农户,由镇、街道负责分为"有创业能力型"和"无创业能力型" 两大类低收入农户,对"有创业能力型"低收入农户进行结对帮扶.建议除泽雅镇以外 的其他镇、街道"有创业能力型"低收入农户,由所在地镇、街道机关干部和企事业单 位干部进行结对,如干部人数不足可结对 1 到3户.泽雅镇的"有创业能力型"低收入 农户由泽雅镇机关干部结对后,剩余部分由区机关中层(或副科级)以上干部进行结对. 在结对之后,每位干部要到结对低收入农户家中进一步了解情况,明确结对户脱贫致富 意向,然后根据实际情况,为结对户制定好脱贫致富计划,选择好脱贫致富方式或发展 项目,并长期负责跟踪,力争超过全国当年农民人均收入水平,做到不脱贫不脱钩,确 保低收入农户增收工作取得实效. (三)深入开展"劳动力素质培训"工程.低收入农户家庭成员往往文化程度偏低, 劳动技能差,难以就业.低收入农户调查数据显示,我区低收入农户家庭成员 18 岁以上 人员文盲半文盲的有 3357 人,占18 岁以上总人数的 30.75%;小学文化程度的有 3618 人,占33.14%;高中文化程度以上的只有 631 人,仅5.78%.为此,提高低收入农户家 庭劳动力素质已成为我区低收入农户增收工作的当务之急,也是我区低收入农户增收工 作的重点.深入开展"劳动力素质培训"工程,是切实提高劳动力素质的一条行之有效 的途径.我区要进一步加大劳动力素质培训力度,根据低收入农户实际情况,开展农业 现代实用技术培训和劳动力职业技能培训,包括低收入农户劳动力的转移就业技能培训 和岗位技能培训,力争每位低收入农户劳动力掌握 1-2 门实用技能,为有条件的低收入 农户的创业积累经验,增加就业机会.同时要积极动员当地的农业企业、种养大户、工 商企业投身增收工作,增加他们对低收入农户中的劳动力就业帮扶的积极性,让低收入 农户中的劳动力能从当地企业得到稳定收入.对低收入农户家庭中能外出打工,又找不 到途径的劳动力,应把他们组织起来,根据用人单位的需要进行岗前培训,统一管理、 安排就业、增加收入. (四)加强领导,齐抓共管,确保增收工作取得实效.低收入农户增收工作是一项 实实在在的民生工程,涉及到我区的 4211 户弱势群体,任务较重,区委、区政府及各职 能部门和镇、街道要采取措施抓好落实,确保增收工作真正取得实效.建议区委、区政 府成立低收入农户增收工作领导小组,由区政府主要领导担任组长,下设领导小组办公 室,负责增收工作的协调、联络和日常工作.各镇、街道也要成立相应的领导小组,切 实把增收工作摆上重要议事日程,按照区委、区政府的统一部署,从严要求,务求实效, 积极探索低收入农户增收工作新路子.相关职能部门要做好"创业富民贴息贷款"、 "一 户一策一干部"和"劳动力素质培训"等工作的建档立卡,确保工作进度一目了然.各 结对帮扶干部要本着对低收入农户高度负责的态度,深入基层,关心弱势群体,一心一 意,想方设法帮助结对户做好增收工作.区组织和人事部门要将增收工作列入年度目标 考核内容,对工作成绩突出的单位和个人给予表彰和奖励,对工作不落实、增收进度慢 的要予以通报批评.(责任编辑:卢晓明) 2008 年第 3、4 期 扶贫与区域发展 32 欠发达地区发展来料加工业: 观美镇的积极实践* 何忠发展来料加工业,为促进"以工促农、以城带乡"搭建了有效平台,是统筹城乡发 展的有效载体,也是欠发达地区农民脱贫致富的现实路径.来料加工一般由来源厂家提 供原料、辅料和零配件,加工户按照其要求的质量、规格和款式进行加工装配,加工完 成后交运对方,并收取加工费用,其模式是: "企业+经纪人+农户" .这种生产经营方式 对加工方而言,它叫来料加工;对于委托方而言,它就叫外包加工. 一、发展来料加工业的重大意义 欠发达地区发展来料加工业是社会分工协作深化发展的结果.其重要意义在于,使 得一些难以外出的欠发达地区农民足不出户就可以取得劳务收入.它对于农村三类群体 的脱贫致富的作用尤其明显:一是身有残疾、难以外出的男性农民;二是家有老弱病残 或就学儿童需要照顾而难以脱身的农村妇女; 三是搬迁下山, 没有土地资源的山区移民. 同时,欠发达地区来料加工业降低了城镇工业的生产成本,扩张了企业的产能,延伸了 集群的产业链条,又缓和了城镇工业劳动力供给不足的紧张局面.而且,还进一步密切 了发达地区与欠发达地区的产业联系,促进欠发达地区有效参与区域经济合作. (一)有利于劳动密集型产业向欠发达地区转移.由于欠发达地区的劳动力资源相 对较丰富,价格较低廉.发展来料加工业,能有效降低企业用工成本,产业转移内在动 力比较充足,能极大促进发达地区一部分劳动密集型产业向欠发达地区转移.这样,既 能把发达地区用于发展低端产业的土地置换出来,大力发展高端产业,加快产业调整和 升级的步伐,又能促进欠发达地区的快速发展. (二)有利于延长传统产业的生命周期.目前,我市相当一部分企业以生产居民消 费品为主,这些产品在我国属于过剩系列,又加上其具有相当强的模仿性和替代性,全 国范围内生产这些产品的企业众多, 竞争十分激烈, 而且这种竞争主要以价格竞争为主. 同时,这些产品又是居民生活必需品,其消费需求比较强,目前只是供过于求,造成相 对过剩.针对上述状况,发展来料加工业,充分开发农村剩余的廉价劳动力,使企业以 较低的成本优势进行价格竞争,当全国其它地方的企业因不能承受竞争压力破产或转产 后,这些传统企业最终会取得垄断利润,再次获得发展. * 作者单位:温州职业技术学院 扶贫与区域发展 2008 年第 3、4 期33 (三)有利于解放农村生产力.发展来料加工业,把农村剩余的廉价劳动力与企业 的生产能力有机结合起来,把以工促农、以城带乡要求具体化和制度化,使农村生产力 得到再次解放,同时又为我市实施"低收入农户奔小康工程"找到一条新路. 二、观美镇发展来料加工业的积极实践 观美镇是温州 139 个欠发达乡镇之一,位于苍南县城西南 5.3 公里,总面积 42.5 平方公里,辖一个办事处、17 个行政村,人口 3.2 万.是一个以农业为主导产业的农业 镇,主要种植席草和大棚蔬菜,人均收入4850元.为提高农民收入,发展农村经济,镇 委镇政府挖掘自身优势,从2005 年12 月开始,采取政府主导建立示范、通过经纪人队 伍建设来带动、建立"政银合作、风险共担"的农贷风险共担机制、组建来料加工经济 服务站等,积极发展来料加工业,取得明显成效.目前,全镇有加工点 39 个,其中皮鞋 鞋帮加工点 27 个、礼品包装材料加工点 6 个、制伞和电子加工点 6 个,涉及全镇 13 个 行政村,从业人员达 1500 多人.2007 年,全镇经纪人共向参加来料加工的 1418 位村民 发放加工费 1698 万元, 人均收入 11974 元; 全镇从事来料加工业的 117 位贫困线以下群 众和 118 位处于贫困边缘线群众,人均加工费达 8000 元.总结观美镇的来料加工业,主 要有以下几个特点: (一)加工者多为滞留在农村的辅助劳动力.目前,观美镇的青壮年劳动力一般都 外出务工经商.留在家里的,多是老弱妇幼.观美镇的来料加工者的基本情况也与该镇 留守人口的结构密切相关:从性别结构看,来料加工者主要以妇女为主.其中女性比例 高达 80%以上,男性比例仅约占 20%.从年龄结构看,从事来料加工的年龄总体上偏大. 其中 35 岁以上占 90%,以下的只占 10%.从文化程度看,从事来料加工的以低学历人员 为主.中小学文化程度占了 90%;高中及以上文化程度仅占 10%. (二)加工组织方式主要以分散加工为主,集中加工为辅.由于滞留山区的妇女多 肩负照顾老弱的责任,上有老下有少,加上多需要兼顾家庭农业生产,往往无法脱离家 庭,全职从事加工活动.加上来料加工多是一些无需分工协作的简单工序,目前来料加 工业务的形式多以分散到户的分散加工为主.只有少数需要由经纪人提供专门设备(如 鞋料加工)和加工材料及产品难以控制(如制笔)的加工项目,才采取集中加工的方式. 实际上,即使是相对集中加工方式,经纪人也选择在当地妇女居住的农村社区内部分散 设点,同时也没有像正式工厂企业化生产那样统一的时间、严格的纪律. (三)经纪人多为当地在外闯荡过、信息比较畅通的能人.经纪人是来料加工重要 的中介环节.他们必须是熟悉加工厂家,至少能够一定程度上控制相关业务的信息流和 物流.相对于固守家园的当地农民,经纪人一个共同的特点就是都到外面闯荡过、信息 比较畅通.同时为了控制业务来源,他们大多自己购置运输车辆,亲自驾车运输材料和 产品. (四)来料加工的技术难度低,技术进入壁垒不高.来料加工的产品多是一些技术 含量不高的小商品,如皮鞋鞋帮加工、礼品包装材料加工、制伞和电子加工等.这些除 了少数需要专门设备和一定技术,其它一般不需要专门的设备,也无需正式训练,大多 稍微看一遍就可以进行操作. (五) 来料加工的工资报酬一般低于集中的企业化生产. 一般在家进行散户加工的, 月工资在 元之间, 都低于温州企业用普工的工资 1200——2000 元之间. 从中既反映 2008 年第 3、4 期 扶贫与区域发展 34 了两者劳动生产率的差异,也反映了两者工资诉求的不同. 三、发展来料加工业存在的瓶颈制约 欠发达地区农村的来料加工业是一种松散型的生产组织方式,这种方式的优点是利 用了农村廉价劳动力和农村廉价生产场地,从而降低了企业的生产成本,具有一定的生 命力.但是,这种生产组织方式也存在着一些固有的缺陷,再加上农民素质的不适应, 在其发展过程中难免会遇到一些发展困境. (一)运输费用较高,成本难有效下降.在市场经济条件下,要发展来料加工业, 光靠政府支持和计划经济的手段行不通,必须按照市场经济的规律办事.来料加工之所 以能在农村发展,是因为能降低企业的生产成本,也就是说企业有利可图.如果企业无 利可图,就不可能到农村开展来料加工.目前,来料加工业的成本虽然在人工方面有所 降低,但是由于来料加工的企业大部分不在本地,原料运过来及产品运出去都需要运输 成本, 如果企业的运输成本大于企业所节省的人工成本, 企业就不会发展来料加工业务. 观美镇从温州引进来的温州海螺集团有限公司、温州长力笔业有限公司、浙江如意礼品 工艺有限公司、温州市跨日鞋业有限公司四家企业,都由于运输成本的问题最终不能较 好发展,就是一个很好例证. (二)来料业务来源渠道不畅,竞争激烈.由于来料加工主要适用于劳动密集型的 产业,而且这些产业的层次较低,产品简单,不需较高的技术和水平的人员就能完成. 再加上,在产业升级换代的政策作用下,从事这些低端产业的企业较少.因此,来料业 务的承揽竞争十分激烈,有些经纪人为承揽业务,跨县、跨市甚至跨省去拉,极大提高 了运输成本.观美镇许多经纪人为了能拉到业务,到温州市龙湾区、瓯海区、鹿城区拉 业务,有的甚至到福建拉.到距离较远的地方拉过来的来料加工业务不稳定,往往因运 输成本高或加工价格低而不得不停止. (三)来料加工内部管理松散,产品质量难控制.来料加工大部分以户为单位进行 加工,这种模式导致两种后果:一是交货时间难以保证,拖延了产品的生产工期,不能 按时交货;二是产品质量难控制,次品较多,不仅浪费了原材料,而且还耽搁交货日期, 从而提高了企业或者经纪人的经营成本.观美镇的部分经纪人因农民生产的次品较多而 亏损,最后不得不放弃这个行业. (四)加工队伍素质不高,技能低.加工队伍是来料加工的主体,只有具备一支高 素质的加工队伍, 才能使来料加工业越办越好. 由于农村的加工人员绝大部分来自农民, 没有经过一定的技能或知识培训,素质较低,对一些难度稍大一些的来料加工业务就不 能较好完成,从而不得不放弃.前段时间,温州巨一集团鞋帮想放在观美镇进行来料加 工,本来是一件很好的事情,但由于加工人员的素质不过关不得不放弃.素质较低的另 一个后果是,对难度低的来料加工大家抢着要,导致加工价格明显偏低. (五)相关管理无章可循,随意性强.目前政府有关部门对于国际之间的来料加工 业务有许多类似免税的规定等,但是对于国内的来料加工业务,则缺乏明确的规定.为 了发展来料加工业,观美镇政府出台了《观美镇人民政府关于扶持发展来料加工业若干 规定》 ,每年拿出部分结对扶贫资金,对优秀经纪人以奖励,并吸引民间资本积极参与, 推动来料加工业的发展.苍南县政府也制定了《关于扶持欠发达乡镇来料加工发展的若 干意见》 ,积极扶持来料加工业.但是,这些政策还停留在浅层次的口号上,与来料加工 扶贫与区域发展 2008 年第 3、4 期35 密切相关的土地问题、运输成本问题、税收问题、金融支持问题、技能培训问题没有做 出具体的规定,因此,其推进作用不大,效果不明显. 四、发展来料加工业的对策建议 为了促进来料加工业的健康发展,除了需要经营者的制度创新和管理创新,自身克 服经营中的种种困难外,还需要政府有关部门的公共服务,给其创造良好的发展环境. (一)靠经纪人带动,造就一支能力强、素质高的经纪人队伍.一方面,大力发动 各方面人员参与经纪活动,培育更多的经纪人.鼓励外出打工人员参与经纪活动;发挥 个私企业主、贩运、企业供销等人员的作用,鼓励他们参与经纪活动;鼓励农村基层干 部在不影响工作、非权力因素情况下,参与经纪活动.另一方面,加强对经纪人的帮助、 培养、教育和管理,全面提高经纪人队伍的素质,保护经纪人的正当合法权益.同时, 参照有关法律制度和文件制定相应鼓励政策,重点培育发展营销型经纪人、农村科技型 经纪人、农村劳动力型经纪人. (二)靠加工人员主动,发挥组织优势,搞好加工队伍建设.目前,总体上来料加 工队伍松散、市场观念淡薄、竞争意识不强,必须发挥组织优势,给予广泛发动、精心 组织、适时引导、多加培训.着重鼓励他们避开风险,逐步升级;鼓励"亲帮亲" 、 "邻 帮邻" ,一带十、十带百,扩大外延,降低投入和生产管理成本;强化基地建设,按照区 域布局、专业分工的要求,发展块状经济、带状经济.努力形成一乡一品、一村一品. 另外,还要结合"农民知识化"工程,把来料加工技术、技能培训纳入劳动者素质培训 计划,有针对性地进行一些短时间的专业培训,以提高加工队伍的技术水平,推进来料 加工业的产业升级. (三)靠信息输动,突出信息服务,加强信息服务网络建设.发挥农民信箱、互联 网以及各新闻媒体的信息传导作用,及时收集和储存有关加工业务方面的信息,不断向 广大农民发布;市、县、乡镇干部利用与群众联系较直接、较密切的优势,及时沟通信 息.各级政府应利用挂钩扶贫等机会,在发包企业和分包企业之间做好沟通、协调等服 务工作,积极扮演牵线搭桥的角色. (四)靠环境驱动,努力营造来料加工业发展的良好环境.一是营造一个积极的舆 论环境.二是营造一个优越的政策环境.加大财政扶持.要根据来料加工工作任务,建 立相应的经费保障机制,税务部门要为来料加工企业涉税事项提供优质服务;加大信贷 支持力度.金融机构要大力扶持来料加工业的发展,切实加大对来料加工企业和经纪人 的信贷支持力度,采取担保、抵押、联保、贴息等多种形式,有效解决来料加工企业和 经纪人的贷款问题.农村信用合作社要根据经纪人信用程度提供小额低息信用贷款;积 极为来料加工解决用地需要.对闲散的来料加工用地,应尽量盘活使用原有的宅基地和 空闲地.对具有一定规模的来料加工用地,应在符合土地利用总体规划和城镇建设规划 (或村镇建设规划)的园区内优先安排一定面积的来料加工用地;努力为来料加工提供 便利.对专用于加工点之间的运送成品和原材料的道路货物运输车辆,减免有关运输费 用.三是营造一个安全的治安环境.四是营造一个清洁的生产环境.目前,欠发达地区 来料加工的项目一般都是没有污染的小商品,但是也难免有些废弃的塑料和皮革的边脚 料.应早日在一些集中加工点,统一处理好企业生产垃圾和居民生活垃圾,防止工业性 污染扩散,绝对不能让工业发展给当地环境造成破坏.(责任编辑:周杰) 2008 年第 3、4 期 新农村建设 36 龙湾区城中村、城边村改造的 对策框架* 夏哲宇近年来, 龙湾区按照温州市城市副中心的功能定位, 以构筑现代化滨海城区为目标. 城市化、工业化进程不断推进,龙湾区农村大量土地被征用,现有农转非农民 17 万人, 占全区农村劳动力总数的 67%,从事农业的人口 2.46 万人,占全区人口数的 7%,有74 个村的土地基本被征完,占全区行政村数的 42%,许多行政村与城区相融合,初步呈现 了社区化的发展态势,具有相对比较发达的工业、比较繁荣的商贸经济,大部分农民脱 离传统的农业或依赖生存的土地.据调查,全区 147 个行政村,其中城(园)中村 26 个、城边村 113 个,总面积占全区 87%,总人口约占全区 79%.可以说,龙湾区的农村已 经不是原来意义上的农村,大部分农民也已经不是原来意义上的农民.随着农村与城区 融合度愈来愈高,一些城中村、城边村与城市发展的矛盾日趋突出,成为影响我区城乡 统筹发展和谐发展的重要障碍.如何加快旧村改造,以此来推进新型城市化建设进程, 是摆在我们各级党委和政府面前一个无法回避的问题. 当前旧村改造已成为各级党委、政府的共识,符合广大群众的呼声和要求.同时从 时效角度来看,早改比晚改好,早改可以尽快地发挥改造的综合效果,否则,随着时间 推移,旧村中的村民为了获得租赁收入和解决家庭工业用房,将带来一轮又一轮的违章 建筑出现和危房的拆建,使改造成本持续增加,改造难度进一步增大.为了加快我区旧 村改造,推进城乡一体化进程,结合我区实际,现提出如下对策框架: 一、加快旧村改造规划编制.旧村改造规划要先行,要把规划作为旧村改造的龙头, 要有前瞻性和科学性,要高起点、高标准地完善市政公用设施规划和空间设计,要注意 国土资源保护和防止环境污染,要调整好新区划分和功能布局,充分兼顾经济功能和其 他社会服务功能的协调,避免低水平的简单重复,做到以人为本,营造适居宜业的农村 生活生产环境. (一)加快片区规划修正工作.龙湾作为温州城市副中心,城区的功能基本定位已 明确,要明确片区功能、规模定位,并要纳入城区规划体系,加快分区规划控制性详细 规划和专项规划的编制,抓紧做好状元片区、永兴片区、瑶溪片区等控制性详细规划的 编制,形成城乡一体化的城市规划体系,为旧村改造提供规划指导. * 作者单位:中共龙湾区委政研室 邮政编码:325000 新农村建设 2008 年第 3、4 期37 (二)编制村庄布局规划.根据城市总体规划和土地利用总体规划、片区详细规划, 按照城市社区建设定位, 以优化资源配置为目标, 充足资源整合和人口集聚, 打破镇 (街道)域、村域界限,综合考虑现有行政村地貌现状、地理位置、人口规模、历史沿革等, 通过拓展、整合优化等手段,实现自然资源的大区域布局,提高利用资源集约化水平, 促进人与自然和谐统一.坚持优势区位导向,综合考虑交通、环境、就业等因素,优势 地段优先规划社区建设用地.坚持适度规模,充分考虑自然资源承载力和发展空间,科 学调整人口规模,坚持以人为本,尊重群众意愿,致力于改善群众生活与生产环境.通 过科学布局和整合改造,把城中村、城边村改造成城市社区,把其它周边村改造成为农 村新社区,对偏僻落后村实行整体搬迁,融入就近的城市社区和农村新社区. (三)编制城市社区详细规划.根据社区布局规划,按照分区功能定位,当地发展 水平及今后发展趋势,分类指导,科学编制城市社区详细规划,旧村改造详细规划.编 制过程中要重视农村历史文化遗产保护,地域独特文化传承和建筑风格多样性,重视生 态环境保护和自然灾害的防范,强化工业区与居住区、商业区功能分工,提高综合服务 功能,各项指标按照城市居住区标准规划设计,适应社区管理模式及城市社区化服务的 新型生活区标准,将村庄改造成为设施服务配套、功能齐全、建筑风格各异、质量安全 可靠的文明生活小区,以保证旧村改造建设档次和水平. (四)严格控制新的城中村、城边村产生.布局规划、详细规划确定后,城边村、 城中村除危及村民生命财产安全的危房拆建,由政府部门批准可翻建外,严格控制其他 个人宅基地建房.现有村内宅基地由村委会在村庄改造中统一调剂使用,确实占用耕地 或调整的依法办理有关手续.将把成为城中村村庄纳入改造范围,并做好建设规划,纳 入城区发展规划中,改造范围要在政府部门的用地范围内实施,用地规模不要突破村庄 现有规模,从根本上保证不再出现新的城中村,以保证规划严肃性和权威性. 二、旧村改造原则.旧村改造必须坚持的原则.⑴坚持旧村改造与城市总体发展要 求相适应的原则;⑵坚持政府主导与市场运作和发挥群众自发组织相结合的原则;⑶坚 持执行有关政策与维护群众利益相一致的原则; ⑷ 符合法律法规和政策的灵活性和自主 性原则.⑸改造资金自求平衡原则.⑹坚持旧村改造与改制管理相配套的原则. 确定改造原则后,因村制宜,分类实施.旧村改造应当遵循渐进式原则分类实施. 对城中村、城边村内集体用地,在留足公共用地基础上,实行一次性征用,将集体土地 转为国有土地后,按照布局规划和详细规划,分门别类进行实施,对已纳入建成区村庄, 城市基础设施已经延伸到的城中村村庄, 以旧城改造方式, 进行集中性连片组团式改造, 不能村自为战.如状蒲片区以机场大道和江滨大道为轴线进行大规模改造,永中片以建 成中心城区为依托,与新城区相衔接,同步整体推进,对集聚性弱城边村,以中心镇、 中心村为核心,加大基础设施的投入,增强集聚和承载能力,将周边村庄整合到中心村 进行开发,如沙城、天河、海城街道沿永强大道、滨海大道,以中心集镇、中心村为依 托进行组团式开发.对于未列入中心村范围的、地理位置比较偏远的,基础设施薄弱的 村庄和自然村按照城区建房条件实行公寓式联建,既要适合旧城改造,又要体现农村社 区特色,就近整合,轮换建设,形成农村新社区,使之成为城区的延伸和补充.对园中 村要将村庄和园区分离出来,引导农户分期分批进入新区建房,建设一批公寓式住房, 改善其生活环境.同时,在改造建设过程中实行统一规划,统一标准,统一管理,统一 2008 年第 3、4 期 新农村建设 38 建设,严格执行一户一宅政策,并允许以投标方式,落实建房用地区位收取地段差,补 偿费用于公共设施建设.在改造中要兼顾农村弱势群体,适度开发适应农民经济承受能 力的经济房、廉租房,提供特困农户无偿租住农民公寓,建设部分外来务工者公寓,使 各阶层居有所屋,以求和谐.对城中村、城边村改造的同时,要充分考虑改制配套和完 善,使之与城区社区管理相适应,提高社区管理水平. 三、建立政策导向机制.旧村改造是原住户、集体、政府、地产商四方主体利益的 博弃.原村民要求在改造中保护租金收益或补偿损失的租金收益,集体要求在旧村改造 能够在收益上得到保证,以壮大发展集体经济,为村民社会保障和公共事业提供经济保 障.开发商要求是在改造中至少获得平均收益,而政府希求是避免财政的压力和市场、 社会的稳定,利益诉求有很大差异.因此,政府必须要制订和出台一套符合实际、群众 实惠的政策,平衡各方利益,这是做好群众工作的保证,也是旧村改造工作成败的关键. 在制订和出台政策上,坚持社会效益第一、政府不搞赢利赚钱,以人为本、让利为民. 坚持政策平衡性和实效性,严禁政出多门,真正做到公正、公平、公开. (一)建立旧村拆迁安置工作机制.做好拆迁安置工作是推动旧村改造的关键之关 键,要严格执行有关土地管理及征地拆迁补偿的法律政策规定办理.由政府组织,通过 公开招标等形式,委托有资质单位进行丈量、评估、拆除,并得到被拆迁户认可,作为 补偿依据,改造单位承担拆迁补偿安置费用,对需要拆除房屋实行统一拆除,统一政策, 统一补偿,统一安置.对原集体土地个人(含非本村村民)的房屋及其宅基地由规划、 房管部门按"一户一处"宅基地原则处置,对历史形成的无审批手续但确系本村村民, 长期自住的房屋及宅基地,且他处无住房的按有关政策予以认定.对因征地"农转非" 仍住本地村民予以按有村民房屋及其宅基地认定.对集体物业拆迁,安排建设部分商业 用房予以安置,壮大集体经济和解决村民就业.旧村改造土地置换原则上按现行征地价 格确认该地块价值,特殊情况采用评估方式确认该地块价值.在拆迁过程中,按照城市 建设规划,将城市基础设施建设同旧村改造相衔接,做到一次拆迁,一次赔偿,解决政 府实施项目多次拆迁,重复赔偿,重复办理报建手续,防止土地资源和人力、物力的浪 费,降低城市建设和旧村改造成本.另外,加强宣传引导,政府运用多种形式和途径, 加强面对面的做好群众工作,讲清目的,讲明任务要求,讲透政策利益,争取群众最广 泛的理解、认可和支持,使旧村改造得以快速推进. (二)建立利益分配机制.旧村改造涉及村民、政府、集体,政府利益要消除与民 争利的思想,拆迁安置政策全力照顾村民利益,对旧村土地进行开发、储备后,其土地 出让金和增值收益金 60%用于旧村改造以及基础设施建设,40%由区政府统筹支配,专款 专用,封闭运作,用于全区旧村改造道路、排水、环卫等基础设施建设旧村改造收益用 于拆迁补偿和村民保障及公益事业. (三)建立资金保障机制.旧村改造实行政府调控与市场化运作相结合,采取土地 收益金筹一部分,银行贷一部分,群众集资一部分,开发商垫一部分,民间资本吸收一 部分多元化融资渠道,解决建房资金缺口困难,政府资金要切块安排,建立专项资金作 为前期启动资金封闭运行,盘活滚动使用,以求平衡. (四)建立政策机制.一是土地政策问题.以旧村土地现占用面积为基准而,在土 地没有增加情况下,可以置换、节余或增加的土地收益由区级处置,用于拆迁安置,基 新农村建设 2008 年第 3、4 期39 础设施建设,并免交有关规费,降低改造成本.二是规划政策问题.按城市规划或片区 规划,针对涉及项目、重大基础设施项目占用土地采取补助办法,在容积率、用地功能 上予以调整,平衡用地指标.三是经批准实施旧村改造的新村内基础设施由相关部门纳 入区级年度计划,并组织实施. 四、切实抓好试点及推广工作.旧村改造应当按照规划布局合理,公共服务设施功 能配套,建设环境优美"可持续发展的生态社区"的目标,实现由乡村管理向城市化管 理方向转变.采取重点突破和整体推进相结合,选择基层组织战斗力强、群众呼声高、 城市化已推近,基础设施条件具备,其它各方面条件比较成熟的行政村先行试点进行改 造,逐步推进,目前,抓紧在蒲州下埠、状元周宅、永中东林等已列入市里改造计划的 行政村先行实施,取得经验后全面铺开,整体推进. 五、加强旧村改造组织领导.实施旧村改造是利在当代,功在千秋的民心工程,必 须加强工作指导、监督和管理,按照统一规划、统一审批、统一组织、政策扶持和政府 宏观协调原则,由区政府具体组织成立专门机构负责旧村改造的调查研究,制订实施方 案和保障措施、年度计划,负责审批项目的有关手续,协调解决改造建设过程中的各种 矛盾和问题.镇(街道)负责政策处理,村集体为业主单位进行具体组织实施.对旧村 改造涉及的有关审批事宜,职能部门要积极配合,简化程序,提高办事效率.同时,旧 村改造要做到阳光操作,做到公正、公开、公平,防止腐败现象滋生.在具体细节操作 过程中要举行听证会,充分征求村民和社会各方面意见,以防止制度的缺陷,在制定和 运用政策的同时,充分发挥基层组织和党员干部模范的作用,调动群众参与旧村改造积 极性,推动改造工作顺利有序地进行. 六、注重改造模式多样性.旧村改造既是一项社会工程,更是一项经济工程,旧村 改造市场运作是保证.必须按照市场化要求组织开发、建设和管理,在旧村拆迁、土地 出让、工程建设等方面充分发挥市场的基础性作用.在政府不直接投资前提下,旧村改 造靠集体和群众个人投资是显然不够的,必须巧用市场之手,多元化融资,深化优惠政 策和竞争机制,激起投资者兴趣,以此来吸收民间资本,从根本上解决建设资金困难, 在实际操作中可以实行四种模式:一是自我改造模式.对城市中心区范围外的城中村、 城边村,且村级集体经济实力雄厚和基层战斗力较强的,由村自筹资金、自组力量、自 行开发,实行拆一还一,这种模式既不构成政策财政负担,又透明度高,纠纷少.二是 自行开发式.对一些城边村,由镇(街道)自行组织,成立开发建设公司,实行统一规 划,统一征地,统一设计,统一建设,统一安置.这种模式建设成本较省,群众参与度 高,且安置后续服务相对周到,操作相对简便,但居民投入大,而且仍会形成新村村闭 的居住结构和生活模式.三是委托代建式.对纳入城市中心区城中村以政府为主,由旧 村改造办公室组织实施,对增加的土地公开拍卖,筹措资金,用于本村市政配套设施建 设和安置.同时,通过各种形式,引入具有相应资质的开发商,并与其签订合同,委托 其承担有关设计、建筑等事宜,改造办负责跟踪监督、房屋竣工验收和安置,这种模式 有利于整体规划,有利于片区开发的档次与品质.四是捐助回购式.即先将拟建的行政 村的土地使用权采取捐助式招标方式,由开发商买入并按约定的规划方案,房屋套型及 公共设施等进行开发建设,待竣工验收后再向开发商回购其中一部分分给农民,回购时 间与价格均作事先明确约定, 这种模式既能体现市场化特点, 又能保证建筑质量和进度, 2008 年第 3、4 期 新农村建设 40 较好地解决资金问题,并能分化旧村社会成分,新的业主加入,物业管理将实现市场化、 正规化,但居民担心利益受损,建筑容积率的提高是个问题.另外,根据城市总体规划 需要,采取货币和房屋补偿形式,就地或异地安置,能够最大限度地实现改造的规划效 益和社会效益,民间资本大量投入,能够缓解开发商资金"饥渴症" ,但对于靠"租房经 济"生存和发家的原村民来讲,普遍对拆迁抵触,不易接受此种安置,只接受住房补偿, 因此工作操作难度较大. 七、注重旧村改造后农村社会管理的变革.旧村改造要树立长远眼光,在注重房屋 改造的同时,尽可能实现社会形态的改造,使农民真正融入到城市整体中去,以实现城 中村、城边村彻底地城市化. (一)村民市民化.创新农民思想观念,城市化过程是农村人口转化为城市人口过 程,但村民市民化并不是简单完成.它还有一个生活方式,社会意识及社会行为的转变 过程.旧村改造的第一要将农民户等转变为城市户口,接着要转变村民观念,既使他们 在生活方式、社会行为方面真正成为市民,同时,还要打破村民对土地依赖,将他们就 业、社会保障等方面纳入城市范畴.大力实施农村素质提升工程,深入开展文明社区创 建活动,引导农民崇尚文明、告别陋习,倡导科学文明、健康的生活方式和行为习惯. 引导他们树立规划意识、生态意识、环保意识、卫生意识、城市公共生活意识.同时, 广泛开展群众性文化活动,活跃文化生活,陶冶道德情操,提高生活质量,真正实现农 村向城市转变,村民市民化. (二)社区城市化.创新农村管理组织机制,尽快出台撤村改居工作意见和政策措 施,鼓励土地已基本征完的城中村、城边村将村民委员会改为居民社区委员会,实行城 市社区管理方式,在政治领域向城市转型,政府将适合由社区承担的公益性、社会性、 群众性职能下放给社区,赋予社会综合管理职责,增强社区功能.村改居后,对农村计 生建房、规划、土地、环保等方面的有效政策做好延伸和过渡衔接,按城市管理方式和 实行机制进行管理.同时,政府对社区有一定的政策倾斜,使社区管理走上规范化管理 轨道,实施后城中村、城边村将从整体上脱胎换骨,与城市基础融为一体,突现一元化 管理. 创新农村集体资产管理机制,坚持分类指导,先易后难,分步推进原则,制订村级 集体资产处置政策,对原城中村、城边村集体资产在清产核资的基础上,进行股份制改 革,成立股份公司,改村民为股民,按照股权,合理分配股份,从公司经营层面要解决 产权模糊、管理不规范、运行封闭、收入结构单一、人才缺乏、发展后劲不足等问题, 从资产整理层面上解决农民对集体资产所有权管理的缺乏和政府部门对集体资产管理不 到位,政府工作上的错位,真正实现村级集体资产保值增值和农民权益的保护,促进农 村社会更加稳定和谐. 形成以服务为主要内容的新型社区管理方式,加强社区卫生、治安、服务等公共事 务管理和文化建设,完善社区配套和服务体系,积极推进科教文化进社区、卫生保健进 社区、商业网点进社区、社会保障进社区、法律服务进社区,形成社区化管理和社区化 服务新格局,使社区社会结构和管理实现现代化,保证社区物质文明、精神文明、政治 文明、生态文明建设协调发展.(责任编辑:卢晓明) 新农村建设 2008 年第 3、4 期41 农村基层组织负责人 培养创新思考* 高光照 陈国胜 黄武刚 林利迈 建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务,农村基层组织负责人担 负着重要责任.是贯彻党在农村的方针政策、发展农业经济、团结带领广大农民建设社 会主义新农村的骨干力量,在新农村建设中发挥着极其重要的作用,必须对农村基层组 织负责人进行有效培养,使其在工作中发挥应有的积极作用. 一、关于"农村基层组织"的界定 1982 年1月,中共中央一号文件指出:"落实党在农村的一切方针、政策和完成各 项工作任务,都必须依靠农村基层组织,包括党的组织、政权组织、经济组织和群众团 体. "1994 年11 月, 《中共中央关于加强农村基层组织建设的通知》指出:"农村基层组 织建设,包括乡(镇)、村两级,重点是村. "依据这两个文件,农村基层组织从纵向包括 乡(镇)、村两级;从横向包括党的组织、政权组织、经济组织、群众团体等几个方面.根 据我国农村现在的政治经济发展情况, 本文主要研究农村基层政治经济组织, 主要包括: 农村基层党组织、村民自治组织、农民专业合作经济组织、农村致富带头人、农村示范 户五部分. 二、农村基层组织负责人现状和培养中存在的问题 (一)党员少, 党员队伍年龄偏大, 文化程度偏低.有的村由于某些历史、政治上的 原因, 发展党员人数较少, 现有的党员多是从部队转业复员回乡的, 致使党的领导班子 和整个党员队伍年龄老化, 生机和活力不足.特别是村级组织中,这种问题尤为严重. (二)部分基层党员干部自身建设仍需加强.部分地区群众对村党员干部的经济问题 反映较多,问题主要集中在村集体资金的使用、会计账目不清等方面.有些党员干部和 各种经济组织的负责人,觉悟不高、行为不检点,平时不注意提高自身思想政治上的修 养,没有起到模范带头的作用.甚至有些干部不遵守党的纪律和国家政策,损害了各级 组织的战斗力和凝聚力. (三)部分负责人管理能力不足, 导致基层组织的作用发挥不力. 村民自治以来,大多 数基层乡村党组织仍停留在接受上级指导,完成上级任务,工作没有创新, 部分农村基层 * 作者单位:温州科技职业学院 邮政编码:325006 2008 年第 3、4 期 新农村建设 42 党组织的组织、领导、协调能力不强,在农村开展土地整理、村庄整治等工作过程中,常 常出现因政策处理难、资金筹集难等而半路放弃,有时工作方法简单粗暴,伤害了群众的 感情. (四)农村基层组织负责人的农业生产知识薄弱,创新能力差.村组织干部主要产生 于村内部,这些人在村内具有较好的素质,但要是面对纷繁多变的现代社会就很难突破自 身素质的束缚.一部分农民专业合作经济组织、农村致富带头人、农村示范户,对国家 的农业政策不了解,理解不准,未能充分利用政策,没有专门机构组织宣讲.对农产品 市场的需求把握没有经验, 在引进资金项目、 技术知识方面缺乏创新精神,很难作出有利 农业发展的决策.不能很好完成带领村民致富的任务. (五)农村基层组织负责人的培养、培训机制尚未有效建立.现阶段各级行政和教育 机构都有对农村各种基层组织的负责人开展培训工作,虽然内容丰富、形式多样,但是 没有形成一种长效的机制,临时组织培训班的形式占多数,没有起到好的学习效果.甚 至有些培训流于形式, 只是为了应付完成上级的工作任务, 甚至引起部分学习者的反感, 认为这种培训是浪费时间、耽误工作. 三、农村基层组织建设面临的新情况 (一)农村基层组织形式多样化.随着农村经济体制由计划经济体制向社会主义市场 经济体制转变,农村经济市场化进程不断加快,经济结构多元化、组织形式多样化的趋 势越来越明显,农民生产经营的自主性日益增强,跨地区、跨产业多种形式的生产联合 或经营联合不断涌现,新的经济组织日益增多.这就要求农村基层党组织的传统设置形 式、工作方法,以及党员教育管理的方式等,进行相应的转变或调整. (二)农业生产管理现代化.随着农业生产由传统农业向现代农业转变,将广泛应用 现代科学技术、普遍使用现代生产工具、全过程实现现代管理,推进农业生产经营方式 转变.农村基层组织进一步加强和改进对经济工作的领导,注意加强对农民的科技培训 和提高农民的科学文化素质,为农民群众发展生产提供有效的服务. (三)农村分配关系复杂化.随着改革的不断深化,农村在家庭联产承包经营责任制 的基础上,实行了税费改革,现在又在大力推进农村综合改革,从而使国家、集体和农 民的分配关系发生了重大调整.农村基层党组织应学会用经济、政策、法律手段开展工 作,服务群众. (四)农村发展和谐化.科学发展观,第一要务是发展,核心是以人为本,基本要求 是全面协调可持续,根本方法是统筹兼顾.全面贯彻落实科学发展观,要求统筹城乡发 展,统筹农村经济与社会事业发展,注重资源节约与生态环境保护,促进农民收入持续 增长和农民生活全面改善.应转变发展观念,从单纯追求经济增长转向推动农村经济、 政治、文化和社会协调发展. 四、加强农村基层组织负责人培养的对策 (一)充分认识社会主义新农村建设对农村基层组织负责人提出的新任务和新要求, 加强农村基层组织负责人培养工作的力度. 1、农村基层组织是农村各种组织和各项工作的领导核心,是实现新农村建设任务的 根本组织保障.建设社会主义新农村,关键在于抓好农村基层组织建设,不断提高基层党 新农村建设 2008 年第 3、4 期43 员干部的素质和能力,使农村基层党组织和党员发挥积极作用. 基层党组织负责人肩负着 带领人民群众奔小康,实现社会主义新农村建设目标的历史重任,其领导能力、组织管 理能力、特别是驾驭市场经济的能力如何,直接关系着我国三农的发展,因此,完善对 农村基层组织负责人的培养、培训机制,是当前建设社会主义新农村的必然现实需要. 2、 各级政府部门应加强农村基层组织负责人的培养工作. 有计划地组织农村经济组 织负责人学习社会主义市场经济知识和有关科学技术知识,使他们逐步成为发展农村社 会主义市场经济的内行, 成为领导农村新型合作经济组织发展的内行. 各级党委和政府, 特别是县一级党委政府,在推进农村改革和各项建设中,不仅要向下级"给任务" ,而且 要向农村干部教授方法,要通过总结经验和典型引路的方法,帮助广大农村干部掌握科 学的思想方法和工作方法,不断增强他们处理复杂矛盾和解决实际问题的能力. 3、 各种农村基层组织的负责人自身加强对接受培训的重视. 农村基层组织负责人应 认清自身的历史责任,肩负起贯彻执行党的政策措施、行政管理、发展地方经济、带领 当地农民致富的任务,在工作中发挥应有的重要作用.对自己严格要求,面对建设社会 主义新农村的重要任务,不断对自己提出更高的要求,自觉加强学习,提高自身的思想 政治素质、执政能力、经济管理能力和经营能力.对各种学习和培训更加重视,真正通 过培训提高自己的综合素质和知识水平. 4、 着重加强党支部班子建设, 特别是要选好党支部书记. 充分依靠群众, 将德才兼 备, 有开拓创新精神和乐于为群众办实事的党员干部选进党支部.要注重农村后备人才 的培养, 加大发展党员的力度,按照" 坚持标准, 保证质量, 改善结构, 注重发展"的 原则, 把农村优秀青壮年中政治合格、富有经济头脑的积极分子吸收到党组织中来, 扩 大党的基层组织, 增强农村基层组织的活力. (二)建立农村基层组织负责人培养的专门机构和长效机制. 1、建设培养农村基层组织负责人的长效机制.改变过去不分层次、不分对象、统一 模式、一锅煮的干部培训方式, 建立以针对性、实用性、开放式为重点的教育培训机制. 坚持分类培训,提高培训效果. 政府相关管理部门把接受培训学习作为各种基层组织负责 人工作考核的内容之一,在系统组织各种培训工作的基础上,要求其每年获得一定的学 分.建立农村基层干部定期培训制度,充分发挥县、乡两级党校主渠道作用,充分发挥 现代远程教育的阵地优势和先进手段,健全市县乡三级分类培训乡村干部机制.也可组 织乡镇领导干部到经济发达地区开展异地培训和挂职锻炼,帮助他们开阔视野、更新观 念.利用培训示范基地,举办各类科技培训班,在此基础上,将乡村干部送到高校进行 培训,送到科研院所实习,送到大企业跟班学习,送到规模生产基地见习,提高其工作 能力. 2、 建立培养农村基层组织负责任的专门机构. 现在的各种农村基层组织培训大多数 由政府部门组织和承担, 但由于培训内容的多样化, 往往需要依靠其他组织的人员支持, 大中专院校和科研院所的专业人才经常被聘请担任培训工作,这种方式虽然取得了一定 的效果,可是由于人员均是临时聘请,培训的内容、方式、效果都不尽如人意.建立专 门的组织机构专门负责此项工作,使农村基层组织负责人的培养培训制度化、组织化、 固定化,聘请相对固定的人员从事培养工作,使培训工作分层次、有计划地进行,接受 2008 年第 3、4 期 新农村建设 44 培训的人员系统的对各种知识进行学习.接受培训的干部和农民可以由针对性地提出自 己所要学习的内容,切实解决他们工作和经营中遇到的各种困难.整合各种培训资源, 保证教育培训的经费、师资、教材、基地落实到位. (三)深化培训教学改革. 1、完善学习内容.培养的内容根据不同组织的需求和特定时期的需要而定,提高培 训的指导意义,切实解决基层负责人工作中薄弱环节,提高他们的工作能力.针对不同 的培养对象分层施教、分类要求,在学习效果上下功夫. 培养的内容应切合实际,主要包括以下几项能力:一是执行政策的能力.正确的路 线方针政策制定之后,能否得到切实贯彻,关键取决于基层干部的政策观念和执行政策 的能力.二是服务群众的能力.准确把握群众所需所盼,善于通过服务来宣传群众、组 织群众、发动群众.三是领导经济工作的能力.经济的发展是三农发展的关键,各类基 层组织的负责人都肩负着带领群众致富的重任.四是加强运用民主手段化解矛盾,维护 农村稳定的能力.根据农村基层组织负责人的知识文化水平,设计符合其学习能力的教 学内容.学习内容力求通俗易懂、简洁实用、便于掌握,力求避免高深的理论分析和专 业研究,以能理解、会使用为前提.教学内容应形成知识体系,包括政治修养、经济管 理、专业知识等方面,培养和提高基层组织负责人的综合能力. 2、改进学习方法.除了比较常见的课堂讲授方法以外,还可以采取巡回辅导讲座、 讨论交流心得、结对帮扶学习、典型示范带动、参观启发引导等灵活多样的学习方法, 增强学习的针对性和实效性.充分利用现代传媒,在广播、电视开辟专栏,或组织宣讲 队深入村组,增强学习教育感染力. 3、改良学习方式.以培养合格的接班人为目标,有计划地对干部进行"双向培养"; 一方面将文化层次较高的干部输送到实践一线进行磨炼,提高他们的知识转化能力;另一 方面将实践证明是优秀的干部输送到县党校、高等院校进行"知识升级",提高他们的知 识存量.总而言之,要通过各种有效途径,提高基层组织领导干部的素质. (四)编制实用制系列教材. 在对干部和农民进行培养的过程中,没有合适的教材是一个经常遇到的问题,教师 往往要依靠自己的专业知识,临时编写讲义,这样既不能系统地讲授知识,又不能使接 受培训者在学习之后继续完成相关知识的学习.因此,编制教材要求系统化、新颖化、 专业化. 而且,各个地区和行业所需要的知识有所不同,针对某地区或某行业专门编制一些 针对性强又简便易学的教材很有必要.教材的内容应由农民点题,专家作答,使其具有 实用性.根据专业设置,按照"实用、实际、实效"的原则,编写地方标准化专业教材. 专门编制的教材应文字简炼,内容丰富,具有通俗性.针对当前农民文化程度不高的特 点,在编写教材过程中,注重运用口语化语言,用最容易让农民接受的文字来表述.对 于专业性强的语名尽量回避,不谈论高深的理论,只讲述生产要点,操作规程,内容力 求全面,使农民群众一看就会,学以致用.(责任编辑:卢晓明) 新农村建设 2008 年第 3、4 期45 农村新型社区绿化初探* 余维可建设"绿色瑞安" ,构建和谐怡人的人居环境,是提升瑞安综合竞争力,造福子孙后 代的重要举措.通过农村社区绿化,瑞安市绿化面貌得到了根本性的改观,涌现出了一 批具有代表性的绿化精品工程,如陈岙村小流域治理与现代园林相结合的新农村建设, 以乔木为主,常绿、落叶树木相搭配,最大限度地达到绿色现代化新农村的要求,既能 体现季相变化,又能达到四季常绿,绿化为居民营造了全新的生活环境,极大地改善了 村民的生活质量,更加增添了乡村魅力. 随着城市化、工业化的不断推进,以及国务院关于"基本农田保护条例"的实施, 绿化建设用地的矛盾将越来越突出,为了全面建设小康社会,加快农村城市化进程,创 造良好的农村生活环境,美化、绿化农民家园,为全面小康社会提供一个舒适的生产、 生活环境, 农村新型社区绿化的建设是一个不容忽视的方面, 也是一个提高绿化覆盖率, 改善社会人居环境的有力抓手. 一、农村新型社区绿化建设的重要性 (一)是全面小康社会生活范畴的一个重要组成部分.走中国特色的城镇化道路,使 分散的农村人口向新型社区集中,不仅可以加快城市化的进度,缓解城市化、工业化向 前推进而带来的用地紧张的矛盾,同时可以改善人们的工作、生活环境.随着全面建设 小康社会的持续推进,人们的经济状况得到了根本性的提高,人们对生活的要求不再仅 仅注重于吃、穿等方面,更多的是注重于生活质量的提高,美化、绿化自己的生活家园 成为人们自觉的追求,反映出人们对绿色家园的重视. (二)是整个生态环境的重要组成部分 绿化具有净化空气、改善生态、美化环境、保护水土等多方面的作用,也是改善生 活质量,提高环境质量的必要内容,在我们地区绿化主要包括道路绿化、河道绿化、公 共绿化、企业绿化、居住区绿化(社区绿化)、块状绿化(经济林)等多种绿化,而居住区 绿化(社区绿化)对人们居住环境的改善和整个生态环境起着重要的作用. (三)是整个农村新型社区建设的重要组成部分 * 作者单位:瑞安市塘下镇人民政府 邮政编码:325200 2008 年第 3、4 期 新农村建设 46 社区绿化是新型社区建设的重要组成部分.如果说道路是骨骼,绿化则是血液和肌 肉,延伸到各个角落,以丰富躯体的外表及内涵,给人以美的享受,这不仅能反映出一 个社区的外在形象,同时可以体现一个社区的文化内涵和地方特色,还反映一个地区的 经济发展水平,文明程度和人的精神风貌.社区绿化在保护环境、调节气候,为人们提 供科普教育和游玩休息场所,美化景观等方面具有重要的作用. 二、村庄绿化的现状及存在的问题 (一)村庄绿化缺乏整体规划 农村村庄的形成是以聚落形态的显著特征,居住区住宅是以姓氏家族及分支繁衍而 成,其建筑布局随意性较强,虽然以后逐步规范,村镇建设部门统一规划审批,但由于 其分散,以及原有状况凌乱,无法整合,形成了现在散而乱的格局,同时在用地上造成 了很大的浪费,绿化自然性、随意性较强,缺乏好的景观效果. (二)村庄绿化实施主体责任不到位 村庄绿化由内、外两部分组成,内:即是庭院内部绿化,主要是庭院小景以及盆景、 盆栽组成,这主要是由业主投资实施、养护管理外:是指庭院外部的道路绿化,公共绿 地等绿化,一些领导认为搞绿化投资大,只有生态效益、社会效益,无经济效益,同时 还要长期管理,即使因创建需要搞绿化也是一阵风,没有将养护管理措施落到实处,出现:种得多,死得多, "春季绿、夏季黄、秋季枯、冬季进灶堂" , "年年种树,年年不见 绿"的绿化悲剧.而且,因为这一"外"部分绿化的投资外部性特点,使单一私人投资 难以进入,因此形成了:内(庭院内)生机盎然,是现代化新农村的缩影;外(庭院外)脏、 乱、差,缺乏生机,无法与现代化的建筑相匹配. (三)保护意识不强 森林法明确指出:采伐林木必须申请采伐许可证,按许可证的规定进行采伐,农村 居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外.国有林业企业事业单位、机关、 团体、部队、学校和其他国有企业事业单位采伐林木,由所在地县级以上林业主管部门 依照有关规定审核发放采伐许可证,农村居民采伐自留山和个人承包集体的林木,由县 级林业主管部门或者委托的乡镇人民政府依照有关规定审核发放采伐许可证.而大部门 群众甚至部分干部都认为树木可以随意采伐,以至于现在农村基本上看不到树龄较大的 树. 三、新型社区绿化建设规划的原则 坚持人与自然的和谐发展,生态优先,反映特色的规划理念和保护与发展并举的绿 化方针,大力开展新型社区的道路、河道、庭院、边缘块状以及公共绿地的建设,完善 社区的绿地系统,以达到绿化、美化、香化、净化的效果,为全面建设小康社会,加快 实现农业及农村现代化提供生态保障. (一)统一规划,城乡协调的原则 新型社区的绿化规划要适应城市化进程不断加快和城乡统筹发展的要求,要纳入整 个城区绿化布局范畴,绿化用地要与各部门的专项规划进行整体协调,在编制社区规划 新农村建设 2008 年第 3、4 期47 时,要将社区内的道路、绿地等一并规划,使其整体协调. (二)因地制宜,适地适树的原则 绿化一定要根据本地区所处的地理环境、气候条件、土壤性质而布置不同的花卉苗 木,采用不同的绿地布局,不搞千篇一律,呆板的形式,形成丰富多彩、形式多样的绿 化格局,以衬托社区的整体风格. (三)生态优先,兼顾景观和经济的原则 要将生态效益放在规划的首位,多种植乔木,营造社区的森林生态系统,在此基础 上利用自然空间,运用园林艺术的手法,营造出景观效果,使人们在享受天然氧吧的同 时还享受到绿化的美,要充分利用边缘地块,营造经济林,既起到生态绿化的效果,又 提高了经济效益. (四)保护为主,改造结合的原则 在拆并老村庄,建设新社区的过程中,要严格保护好风景林、古树名木等原有的绿 地,在规划新绿化中充分考虑原有的绿地,并将其纳入新的规划中,这不仅节约资金, 短期内体现绿化效果,更主要的是充分体现一个地区的历史文化. 四、新型社区的绿化类型及植物配置原则 根据瑞安的自然环境、地理位置、气候条件等因素,在营造社区绿化覆盖率达 38% 以上的条件下,将社区绿化划分为三大类型:江南水乡型绿化、山区生态型绿化、城市 景观型绿化. 江南水乡型绿化:主要是依据江南河流纵横,水环境资源丰富的特点,在环境处理 上主要是体现水这一动态的意境,尽量扩大水的面积,让小溪贯穿于整个社区. 山区生态型:利用现有山体作背景,依山而建,充分利用山体植被完好,森林资源 丰富的特点,营造一种生活在山林大自然中粗旷的感觉,对山体林相进行改造,营造阔 叶混交林,利用山坡地土层厚的特点种植经济林,达到"春赏花、夏尝果、秋观叶"的 效果,形成一幅天然的色彩斑斓的油画. 城市景观型:没有天然的山、水可借鉴,运用园林的手法,通过植物品种配置,造山、引水,营造出假山、真水、真植物的人工景观效果,体现出四时季相、林木花草、 风花雪月、昼夜阴晴的自然规律. 植物配置原则:一是多种乔木、少铺草坪,这不仅节省管理成本,更主要的是生态 效益显著;二是常绿、落叶树种比例合理,这不仅能体现季相变化,在生活区域更能体 现"以人为本"的原则;第三处理好绿量与绿质的关系,使其更能发挥生态的功能;第 四充分考虑生物多样性,这不仅能使人们欣赏到自然界丰富多彩的自然资源,更能使植 物生长得更好;第五处理好新品种的引进与乡土树种的关系,乡土树种是经过千百年的 自然驯化、蔓延下来的,它不仅适应了本地区的自然规律,更承受了历史上出现的各类 灾害性气候,同时对病虫害有天然的抗性,因此适应性更强,生命力更旺. 瑞安绿化适宜品种的推荐: 乔木:香樟、杜英、广玉兰、白玉兰、雪松、银杏、深山含笑、女贞、水杉、池杉、 木荷、合欢、棕榈、枫香、杜仲、桂花、薏杨、喜树、榆树、垂柳、 (下转第 64 页) 2008 年第 3、4 期 热点透视 48 关注温州粮食安全* 傅红枫一、温州的基本粮情 浙江省是全国第二大粮食销区,温州更是人多地少粮缺,属粮食主销区.全市耕地 面积维持在 240 万亩, 全市 2006 年末户籍人口 756.48 万 (第五次人口普查 755.8 万人) , 人均 0.32 亩,人多地少.全市粮食消费总人口 896.92 万人(外来人口 266.75 万人,外 出人口 126.31 万人) ,按人均每天 0.37 公斤粮食(成品粮 0.25 公斤)计算,需要消费 口粮 3320 吨.年粮食需求总量维持在 220 万吨左右,其中:年口粮消费 180 万吨,工业 用粮 17 万吨,直接饲料、种子及其他生活用粮约 23 万吨.本市粮食总产量 90 万吨,粮 食缺口达 130 万吨.目前有 15 个省粮食调入我市,其中:江苏、安徽、江西、黑龙江、 吉林五省是我市粮食调入的主要省,占总调入粮食的 88.3%,东北三省占 25.3%.黑龙江 调入大米呈现增长趋势, 从2002 年的 4 万吨上升到 2006 年的 13 万吨. 温州粮食对外依 存度增高,对市场的依赖度更高.温州与粮食主产区的运输路程远、成本高,受运输紧 张、运力不足等因素的制约,增加了销区粮食经营成本,粮食调运难度和风险也在加大. 二、温州粮食安全体系建设情况 2001 年,浙江省在全国率先实行粮食购销市场化改革,温州市委、市府非常重视粮 食安全工作,始终把提高粮食生产能力、构筑粮食安全体系、确保粮食市场供应作为政 府经济工作的重要任务来抓,积极运用市场机制,制定出台了系列政策措施,建立起五 条"粮食安全带" ,即:建立粮食行政首长负责制,完善应急体系;增加粮食储备,提高 安全系数;建立粮食市场,增强调控能力;大力发展粮食订单,稳定本地粮食生产;实施"走出去"战略,在外建粮食基地,初步形成了在政府宏观调控下,以市场调节为主 体的粮食安全体系.近年来,我市的粮食安全体系得到了不断地发展和完善.主要为四 个方面: (一)完善粮食应急体系 为加强粮食安全体系建设,进一步强化粮食安全意识,我市严格按照分级负责制的 要求,落实责任,分级负责,确保粮食供给安全和市场稳定.市政府针对粮食生产能力、 储备规模及风险基金到位落实情况、周转库存制度和应急加工能力等保障粮食安全的基 * 作者单位:温州市粮食局 邮政编码:325300 热点透视 2008 年第 3、4 期49 本要素制定了《粮食工作分级责任书》 ,每年与各县(市、区)人民政府签订粮食工作分 级责任书. 市政府还制定了 《温州市粮食工作分级责任制考核办法》 , 明确各项考核目标, 强化公共安全责任.2001 年我市就已开始制订粮食安全应急预案,并在实践中得到了不 断的补充与完善.2003 年上半年,市政府颁发了《温州市粮食预警应急预案》 ,预案对 预警信息、应急能力要求、应急保障体系和应急组织实施程序等方面都提出了明确的要 求.2005 年,作为市政府的公共应急预案,又对预案进行全面系统地修订.各县(市、 区)人民政府也都相继出台了《粮食应急预案》 .同时,我市还制定了粮食应急预案模拟 演练方案.2003 年初"非典"引发的 3 次粮食异常波动、2004 年的粮价上涨、2006 年8号台风"桑美"的抗台救灾突发事件中,我市及时启动预案,对确保粮食供应,平稳粮 食市场,维护社会稳定发挥了重要作用. (二)加强储备粮管理 结合我市人口构成和用粮情况,增加了粮食储备量.目前全市粮食储备部规模为 26.55 万吨,其中市级储备规模 13.25 万吨.针对原粮食储备品种结构单一,调整粮食 储备品种结构,增加了居民喜食的晚籼谷和晚粳谷等品种.从2002 年开始,市本级调整 增加晚籼谷 2 万吨、晚粳谷 2 万吨、小麦 2 万吨,同时突破了温州没有晚粳谷储存的历 史.目前,市级粮食储备品种结构比较合理,为全省最高水平,早稻谷 6.25 万吨仅占规 模的 47.2%. (三)加快粮食物流建设 根据我市城市发展总体规划,结合临港产业带发展思路,我市粮食物流在国家、省 发改委和省粮食局重视下,按照全省粮食发展趋势,在国家物流专家,工程设计院校指 导下,进行科学定位,统一规划,分步实施,逐步建设.温州粮食物流园区正在建设中, 主要功能分为粮食仓储、粮食加工、接卸中转、交易商务等四大片区.粮食仓储区主要 由温州中心粮库和地下粮库构成,分为粮食包装库和粮食散装库.粮食加工区主要包括 大米加工、面粉加工、粮油食品深加工.粮食接卸中转主要在中心粮库的铁路专用线站 台和中心市场的铁路专用线站台.粮食交易商务主要在温州粮食中心市场. (四)抓好本地粮食订单 2001 年粮食购销市场化改革后,我市以农业增效、农民增收为出发点,立足本地抓 粮源,提高本地粮食的供给能力, "订单粮食"工作在近年的实践中得到不断的创新和发 展.根据不同的粮食生产年份,每年及早出台本地粮食订单收购的政策,提高粮农生产 的积极性;建立种粮大户档案,为粮农提供产前、产中和产后一系列的优质服务;通过 为粮农提供粮食预购定金及实行跨区域收购等新举措,切实维护了粮农的利益,受到了 粮农的欢迎,成为了我市粮食工作的一个亮点,也成为了我市为农服务的一大品牌. 三、温州粮食基地供应情况 近几年来,我市按照"政府推动、部门协调、企业为主、市场运作"的原则,充分 利用市场机制配置资源,在市场化运作的基础上,发挥企业优势,通过独资开发、联合 开发和农业订单等形式,广泛建立粮食生产、加工和仓储基地,开展代购、代储、代销 和联合经营等多种互惠互利的产销合作方式,为建设温州"天下粮仓"打下了坚实的基 础,使优质优价的产地粮源源源不断地丰富我市粮食市场.经过几年的发展,产销关系 2008 年第 3、4 期 热点透视 50 不断深化,各大粮食基地已初具规模.据不完全统计,目前温州市已有 65 个经济实体和 272 位个人到外地合作或单独开发农业项目,在全国粮食主产区黑龙江、安徽、江西、 湖北、江苏、四川、上海等省市建立粮食基地 59 万亩,年产量达 32 万吨,为我市提供 商品粮 24 万吨; 在省外独资或合资建立大米加工厂 8 个, 生产线 11 条, 日生产能力 1120 吨,小麦加工生产线一套,年加工量 10 万吨;玉米淀粉加工生产线一套,年加工量 30 万吨,带动当地粮食生产基地 161 万亩. (一)建立粮食生产基地 2001 年,我市组织乐清陈定友等 21 位农民成立黑龙江绿色粮农协会,到北大荒承 包土地 5.2 万亩, 直接从事长期粮食生产, 年贩温绿色优质大米 2 万多吨. 其注册的 "黑绿"牌大米深受温州市民喜爱,取得了较好的经济效益.市政府及时兑现有关政策,几 年来我市对基地生产返温的粮食共补助 200 多万元. (二)建立粮食订单收购基地 2003 年, 市粮油总公司与黑龙江双鸭山市宝山农场、 农垦 291 团签订长粒香优质水 稻订单,并与黑龙江省农科院寒地稻作研究所合作,向农民提供"绥香粳 5 号"稻种, 进行订单收购.2004 年,与安徽省东至县香隅镇农民签订早稻、晚稻订单收购合同,并 提供预购定金,在当地直接收购.通过在产区开展粮食订单,既直接掌握产区粮源,也 在外省打响了我市的 "订单品牌" . 虹丰粮油集团等众多粮食企业也纷纷加入了在粮食主 产省开展订单生产、收购的尝试. (三)建立粮食加工基地 2000 年温州虹丰粮油集团率先在黑龙江友谊县友谊农场建设一条日产 100 吨的稻 谷加工生产线, 带动当地生产基地 10 万亩. 瓯海正大粮油有限公司在江苏省泗阳建立二 条日产 180 吨稻谷加工生产线.温州复新面粉厂在江苏南通市建立大兴面粉厂,年加工 小麦 10 万吨.2005 年,温州快鹿集团参与黑龙江省明水县合资企业,建立格林粮农有 限公司,建设玉米加工淀粉及深加工生产线一套,年加工玉米淀粉 30 万吨,既减少了大 批原粮的运输问题,也解决了企业因生产污染而面临的困境. (四)建立粮食收储基地 近年来,东北的粮食在我市日趋受到欢迎,消费需求日渐增长,但一直困扰我市的 难题是东北粮食在本地的"水土不服" .为此,2006 年,我市在吉林蛟河市成立温州市 粮食收储公司蛟河分公司,当年收购储存粳谷 5000 吨.产区收储基地的建立,为我市粮 食收储公司开展产区直接收购、保管、销售一条龙业务进行了全新的尝试. (五)开展轮储合作 2004 年,我市开展了与省外异地的临时代储业务.分别与黑龙江、安徽、江苏、江 西省国有或大型粮食龙头企业开展 2.5 万吨市级储备粮的代收、代储、代轮换合作.这 种合作形式可直接在产区解决储备轮换粮源,结合市场在产区适时组织轮换销售,节省 运输费用,降低储备轮换成本,也支持了代理企业的发展,密切了产销合作关系. (六)积极"请进来" 2002 年,我市引进黑龙江农垦总局乌苏里江米业有限公司,在粮食物流中心,建设 日产 100 吨日本佐竹大米生产线一条,设备投资 500 万元,年产粮食 3 万吨.市政府提 热点透视 2008 年第 3、4 期51 供了诸多优惠政策:免费提供厂房和仓容,享受市农业龙头企业待遇等等.该企业经过 几年努力,在温州已建立 380 家销售网点,其"乌苏里江"品牌已得到市民认可,8 大类72 个规格的优质大米年销售量达 3 万多吨.目前该公司在上海、昆明、东北等 5 地建 立了加盟企业,日生产能力增加到了 960 吨,自身实力也得到了发展壮大. 四、加强温州粮食安全的几点思考 根据联合国粮农组织调查,至今已有 37 个国家爆发粮食危机.粮食价格暴涨,许多 国家释放储备粮以取利,导致世界粮食储备降到 30 年来的最低点,只够维持 53 天,远 低于去年初 169 天的水平.国家采取了一系列的措施,保证国内粮食市场供应,保持市 场粮价基本稳定,既不大涨也不大落.从长远来看,我们的粮食安全工作亟须加强. (一)增强市民粮食安全意识 市民粮食安全意识不仅使粮食安全具有广泛的群众基础,而且也是必须具备的思想 基础.据调查分析,温州市民粮食安全意识程度不同地存在着四种情况.一是亲身经历 过温州历史上大饥荒,特别是四十年代后期,解放前夕饥荒闹事,社会动荡的年长者, 他们珍惜土地,珍惜粮食,对土地、对粮食很敏感,对乱用耕地行为,对粮食已过关的 讲法很有不同意见.二是亲睹六十年代初期三年困难吃草根、啃树皮,浮肿病流行,死 人不少惨景的,未曾忘记毛泽东同志"手中有粮,心中不慌,脚踏实地,喜气洋洋"与 "深挖洞,广积粮,不称霸"的教导,他们不希望饿死人的悲剧重演.三是 93 年粮食放 开后,曾一度出现粮食紧张,粮价上涨,人心恐慌.但由于国家行政干预早,很快稳定 下来.经历者一方面认为粮食少会出问题;另一方面也认为,中国粮食现在不少,即使 少了,也不会出大问题.四是没有荒年历史经历,又受近几年粮满为患宣传影响的,他 们认为市场经济下,有钱不怕没粮,只怕赚不了钱,不怕没饭吃.粮食安全意识十分淡 薄.以此看来,加强宣传教育,增强市民粮食安全意识不仅重要,而且十分紧迫. (二)稳定粮食生产 人是生产力最活跃因素.稳定粮食生产能力,要制定政策,增加投入,切实保护好 农民种粮积极性.耕地是生产粮食之本,要采取措施,切实保护好耕地,确保粮田面积. 科技是第一生产力.要增大农业科技投入,提高单产、总产,自己的粮食生产多了,自 给程度提高了,市场风险也就少了. 一是继续执行国家粮食最低收购价政策.当市场收购价低于最低收购价时,由政府 委托国有粮食购销企业按最低收购价收购. 二是制订"订单粮食"补贴政策.可以适当提高全市范围内对早、晚稻订单收购用 于地方储备轮换的粮食的政府价外补贴.为鼓励适度规模生产,提高规模效益,稳定粮 食播种面积.对早、晚稻种植面积 10 亩以上、能认真全面履行订单合同的种粮大户,在 合同完成后,按实际交售粮食数量给予一定的奖励补贴.为保护我市粮食生产能力,做 好市内"订单粮食"产需平衡,力争立足本地掌握储备粮源,对委托市内产粮县(市) 订单代购或市内跨区域收购的订单粮食,应给予调拨补助. 三是对具备一定规模、信誉良好的种粮大户,自愿提出申请,并落实担保措施的, 应当预付不超过订单合同金额 50%的收购定金. 四是加强优质诚信服务.建立种粮大户档案,突出诚信、优质服务,帮助农户解决 2008 年第 3、4 期 热点透视 52 粮食生产产前、产中、产后各环节遇到的实际困难.财政要支持收储企业配备烘干机、 大中型地磅秤、运输输送设备等,有效减轻粮食农产后晒粮、售粮劳动力,降低生产成 本,控制粮食产后的损失损耗,提高种粮效益. 五是粮食直补政策. 晚稻生产已成农民自然习惯, 但早稻生产劳动强度大而效益低, 致使早稻季节性抛荒严重,且耕地流转困难.各地在省粮食直补政策之外,可配套直补 资金,专门用于早稻生产直补,且与早稻订单收购挂钩,便于政府掌握各地地方储备所 需的早稻粮源. (三)培育粮食批发市场 粮食批发市场的粮食是流动的"活"粮,是居民生活的基本粮,粮食市场体系是粮 食安全的基础,积极培育统一、开放、竞争、有序的粮食市场体系,一要积极引导和利用 全社会粮食企业,通过市场配置粮食资源,搞活粮食市场,发挥市场的调节作用.二要 制订切实可行的政策措施,引导产区经销大户落户市场,同时鼓励本市经营大户到产区 组织粮源.通过政策引导和服务,吸引更多的粮源进入我市.三要充分发挥四大粮食批 发市场的粮油交易信息作用,及时掌握全国粮油信息、动态,加强粮情监测网络建设. 四要通过网上或招标竞拍方式争粮源,推进粮油公开拍卖交易,多方聚集粮源,促进粮 市规范有序健康发展.五要发挥粮食行业协会作用,充分调动企业积极性,加强联络, 服务会员,及时提供粮食信息,引导组织粮源,吸收外地在温的粮企加入协会,为政府 宏观调控服务,为消费者服务.认真抓好规划、抓好建设,依法实施管理、努力拓宽流 通渠道,加快粮食物流建设,实现省政府提出的要求浙江成为全国粮食市场大省,市政 府要求温州成为浙南(丽水、台州)、闽北粮食集散地这一目标. (四)重视粮源基地建设 采取多种模式,选择有效途径,逐步实现产区基地建设,建立和发展属于自己的粮 源基地,明确利益关系,把主动权掌握在自己手中.结合产区实际情况,可采用收购、 控股、参股、租赁、合作五种有效方式,齐头并进,建立稳定可靠的粮源基地. 实现产区粮源基地建设的目标,对促进粮食专业物流企业快速可持续发展,具有重 大意义.一是能够在粮食收购季节抓住和控制相当数量的粮源,为下一步粮食销售,为 争取市场主动,为扩大粮油企业经营规模打下稳定的基础.二是将市场触角直接向产区 延伸,实现收购、储存、加工、销售齐头并进,粮食专业物流企业的供应链得到完善, 促进粮油仓储企业向现代物流企业的转型.三是有利于实现专业物流企业可持续发展的 良好局面. 为了有效地掌握粮源、管理粮源,有必要制订建立粮食生产基地挂牌条件:种植面 积1万亩以上;承包合同期限 5 年以上;正常年景所生产的粮食返回温州销售 50%以上 (特殊年景 80%以上) ,并服从政府调控,粮食质量符合国家规定标准.以上条件同时具 备并经认定、挂牌为温州市粮食生产基地.同时也应制订(修改)相应的粮食生产基地 补贴(补助)政策:外出直接从事粮食生产的基地基础设施建设补助、购置农机具补贴、 粮食加工能力建设补助、仓储及设备设施补助、返销粮食补贴、储备订单粮食补贴、基 地建设协调机制和监管经费等.(责任编辑:卢晓明) 热点透视 2008 年第 3、4 期53 关注新《劳动合同法》的实施: 基于苍南县农村劳动力转移工作的思考* 杨祖钊 陆文杰 新的《劳动合同法》 (以下简称新法)于2008 年1月1日开始实施,立足于保护劳 动者权益,转移就业农民非常拥护,大多数企业贯彻实施当中也是主动、积极、认真的, 体现了我国的社会主义文明和进步,是一部能够兼顾劳动者和雇主双方权益的法律,但 在实施过程中也有一些不同意见、不同看法.为了了解苍南县农村劳动力素质培训转移 就业人员签订就业合同的基本情况,苍南县农办组织力量对农村劳动力素质培训基地和 部分就业学员以及相关用工企业进行问卷调查,发放问卷达 2000 份,以研究新《劳动合 同法》的实施对农培工作中农村劳动力转移就业的影响. 一、新法实施的意义 新法的贯彻实施,不仅涉及政府职能的转变,也涉及用人单位、劳动者的思想观念、 行为方式、利益格局的调整,为更多的企业提供机会,产生更多的工作岗位,不仅是为 了保护劳动者的合法权益,也是为了企业发展.从长远看,就业者受到了法律的保护, 收入提高且对未来有了稳定的预期, 必然会增加消费, 从而拉动经济增长; 企业贯彻 《劳 动合同法》也不会导致用工机制的僵化,对企业的可持续发展带来好处,促进企业员工 的凝聚力和向心力.新法同时针对一些用人单位不订立书面劳动合同问题,完善了有关 规定,放宽了订立劳动合同的时间要求,加重了用人单位违法不订立书面劳动合同的法 律责任,有助于构建和谐稳定的劳资关系,并有益于维护社会的长期稳定. 二、新法实施存在的问题 新法的实施是个系统性工程,有赖于企业合法用工,执法部门的依法管理,以及劳 动者的合法就业,但企业、劳动者和劳动执法部门三者在新法实施过程中都存在着一些 偏差,不仅不利于新法实施,而且给基地培训学员的就业工作带来不利影响. * 作者单位:苍南县农办 邮政编码:325800 2008 年第 3、4 期 热点透视 54 一是企业认识上有偏差.温州地区民营经济以中小型企业为主体,员工流动变化大, 外来务工人员占很大比例,本地培训学员转移就业竞争压力大,个别企业在新劳动合同法 实施到来之前,采取种种非常规的措施和手段,逃避和推卸由于劳动合同法的实施给其带 来的负面压力和诸多影响,认为实施这部法律会大幅度提高企业用工成本,使企业无法维 持正常经营, 很多企业宁愿投资设备, 不愿投资人力, 结果将会导致企业的用工环境恶化. 比如不少企业误以为无固定期限合同就是所谓的"铁饭碗" ,采取"恶意将员工工龄清零" 等方法规避无固定期限合同,有些企业,干脆直接辞退了不少员工.由于解雇成本、违法 责任的提高,企业在与员工签订劳动合同时会更加慎重,这主要是因为个别企业对新劳动 合同法在认识上出现了偏差,没有真正领会新劳动合同法的立法宗旨造成的. 二是政府职能部门管理上有偏差.相关职能部门对企业的经营活动以及劳动用工在 管理上力度不够,形式较为松散,缺乏必要的管理经验,许多重点环节无法进行有效管 理.其主要表现为不能对企业用工情况进行细化管理,只能是在宏观上进行调控,对企 业在劳动用工以及其他一些涉及社会影响较大的问题监督和管理上呈现出相对滞后的不 利局面,远远落后于企业自身经营和发展速度.近几年,相关职能部门对企业劳动用工 方面的监管取得了一定的成效,但仍然存在着基础较为落后,没有形成有效的管理和监 督体系,缺乏机动性、实效性与深入性. 三是劳动者就业的规范意识有偏差.许多农村劳动力转移人员存在畏难情绪,虽然 在认识上对新劳动合同法的颁布和实施持赞成态度,而在实际与企业签订劳动合同时, 为了能够获取一份就业机会,却采取了忍让的作法,即使自身的权益受到了不同程度地 损害,由于就业压力以及其他一些客观因素的影响,这些劳动者只能被动地与企业签订 失衡的劳动合同,明知劳动合同有许多地方与新劳动合同法相违背,却少有劳动者能够 站出来与企业据理力争,维护自身的权益.同时,部分劳动者也不愿意签订劳动合同, 认为这样会束缚自己,签订劳动合同犹如"卖身契" ,主观上就排斥"合同" ,对于新法 的实施形成了阻碍作用. 三、新法的实施对农村劳动力转移就业工作的要求 多种情况的存在,都是对《劳动合同法》没有全面理解造成的,劳动者和用人单位 的守法意识都亟待加强, 提高劳动就业率, 不仅仅是政府以及其职能部门的责任和义务, 也是所有企业必须认真对待的重要职责和任务之一.为了更好开展农村劳动力素质培训 工作,保护劳动者的合法权益,我们必须结合当前劳动用工环境,采取有利措施和办法, 予以切实解决,只有这样,才能真正实现新劳动合同法的立法宗旨,切实规范企业的劳 动用工行为. (一)加强实施监督.在推动新法的全面贯彻实施中,相关职能部门应加大劳动监 察和劳动争议调解力度,建立新的管理机制和办法,对企业签订的劳动合同的相关内容 进行审核和监督,彻底杜绝不平等、不合理劳动合同的签订,真正形成一套健全有效的 热点透视 2008 年第 3、4 期55 劳动用工管理体系.相关职能部门加强与企业、劳动者之间的联系沟通,在对企业劳动 用工行为进行监督时,不能只是停留在看看劳动合同,听听企业汇报的基础之上,应深 入到企业和劳动者中去,真正在实践中全面掌握和了解企业劳动用工的真实情况,多听 取劳动者的看法和意见,如设立投诉信箱、公布监督电话、聘请监督员等多种形式主动 接受社会各界的监督.只有这样,才能使得政府相关职能部门、企业以及劳动者三者之 间形成互动,使得企业开展劳动用工活动更加规范合理,从而,切实维护广大劳动者的 合法权益,促进整个劳动力市场的稳定与发展. (二)扩大新法宣传.结合农培工作,通过现场咨询、组织宣讲团、设立宣传栏、广播、电视、报纸等多形式,全面宣传新法的基本知识,形成全方位、多角度的普法宣传 格局,做到家喻户晓、人人皆知.同时将宣传材料免费发放到劳动者手中,特别是农民 工、 参加技能培训的转移农民、 下岗失业人员手中, 让广大劳动者真正了解和把握新 《劳 动合同法》给他们的带来的好处,营造和谐就业,构建和谐劳动关系的良好氛围. (三)针对服务,转变观念.培训基地努力提高培训水平和质量,开设针对性强、 实用性与就业率高的专业,加大宣传,使农民的自身观念从"要我培训"转变为"我要 培训" ,积极参与到农村劳动力素质培训工程中来.同时加强就业服务,为农村劳动力转 移培训提供对接渠道,以劳动力市场需求为导向,利用网络等广泛收集劳务信息,定期 发布用工信息.多渠道为学员进行推荐就业,形成劳动力培训、转移、输出产业化,并 对学员进行就业指导,传授权益保护、职业道德等常识,提高其遵守法律和依法保护自 身权益的意识,对转移就业人员开展后续跟踪服务,帮助解决工作中出现的各种问题. (四)对接用工,合作培训.培训基地主动与用工企业合作,根据用工单位"出单" , 经培训后由用工单位"收单"的方式进行,使"招生、培训、就业"形成一条龙服务,从 而增强了培训的有效性和针对性.针对部分农民培训完成后有创业计划,如厨师、电脑维 修、通讯维修、营业员、服务员等专业的学员,中心给予协助或者咨询工商税务有关等部 门办理相关执照,取得了明显的社会经济效益,减轻了就业压力,产生更多的就业岗位. 综上所述, 必须全面调动各方面的有效力量, 加大新劳动合同法的实施和落实力度, 建立健全企业的劳动用工管理制度和机制,真正形成劳动用工监督管理体系,营造良好 的企业用工环境,有效维护企业、劳动者双方的利益和权利,从而,实现劳动用工合同 双方共赢的有利局面,使得整个企业劳动用工行为能够规范、有序、合理的稳步开展, 真正实现人尽其能、人适其用、人得其酬.(责任编辑:卢晓明) 2008 年第 3、4 期 农村土地与产业发展 56 瑞安市农业龙头企业 用地情况调查* 金学者 周爱凤 企业用地难,农业龙头企业用地更是难上难,两会期间瑞安市政协委员对此反映十 分强烈.近期,我们针对瑞安市农业龙头企业用地紧张问题,由瑞安市政协牵头,组织 农口有关部门及部分农业界的政协委员,分别到水产、蔬菜、粮食、畜牧加工类型的农 业龙头企业和个别农村专业合作社进行深入调查, 走访了市级农业龙头企业 14 家, 抽样 调查 30 家,召开座谈会 18 家,现将调查情况报告如下: 一、农业龙头企业用地现状和特点 瑞安市现有市本级农业龙头企业 120 家,其中属生产加工型的 73 家,2007 年实现 产值 18.3 亿元,同比增长 43.75%;属流通服务型的 27 家,实现销售 38.9 亿元,同比 增长 8.66%;属种养生产型的 20 家,实现产值 8262.2 万元,同比增长 17.04%;出口创 汇6465 万美元,联系水陆种养基地 33.8 万亩,联系农户 13.9 万户,解决常年劳动用工 1.3 万人,安排临时用工 3.8 万人.目前,全市初步形成了"市场带龙头、龙头带基地、 基地连农户"的农业产业化格局.实践证明,农业龙头企业是发展农村、农业经济和发 展现代农业的一支重要生力军.但是,在发展当中农业企业用地难的问题日益突出,严 重制约了农业龙头企业的发展. 据调查分析, 农业龙头企业用地主要存在以下 2 个特点: (一) 种养生产型企业用地都属于租用和临时用地. 据对 20 家种养生产型企业用地 情况调查统计,合计用地 224.62 亩,其中租用 158.8 亩,占70.69%;临时用地 65.82 亩,占29.31%,基本都属于租用和临时用地.这些企业在近期内急需解决管理用房及养 殖工棚等 70 亩;需新建工棚建筑面积 59600 ㎡. (详见下表) * 作者单位:瑞安市委农办 邮政编码:325200 农村土地与产业发展 2008 年第 3、4 期57 现有厂房土地面积(亩) 现有厂房建筑面积(㎡) 企业名称已领 证 租用 临时 合计 已领 证 租用 临时 合计 需新建或 扩建厂房 土地面积 (亩) 需新建或 扩建厂房 建筑面积 (㎡) 瑞安市明珠水产育苗场 4 4 2250 2250 飞云镇阁一村海水养殖场 0.12 0.12 80 80 瑞安市陶山脐橙开发实验场 2 1500 瑞安市登峰蔬菜种苗有限公司 0.2 0.2 130 130 瑞安市金潮港农场 2.5 2.5 750 750 瑞安市蓝田农业科学研究所 3 3 400 400 2 2000 瑞安市曹村梅龙溪养殖场 1 500 瑞安市森绿畜牧有限公司 76 76 23000 23000 瑞安市其清蛋鸭专业合作社 60 60 40000 40000 10 6600 温州桑农少林畜牧有限公司 35 35 5000 5000 40 40000 瑞安市振兴养殖场 0.5 0.5 300 300 瑞安市绿丰牧场 7 7 2500 2500 5 3000 瑞安市科丰奶牛良种场 3.3 3.3 2000 2000 5 3000 瑞安市蓓蕾肉鸽养殖场 0.5 0.5 250 250 瑞安市泽锐畜禽养殖场 5.5 5.5 3455 3455 5 3000 瑞安市塘下伟鑫肉鸽养殖场 2 2 900 900 温州华福畜牧业有限公司 8 8 3000 3000 瑞安市项宝荣丰粮农场 6 6 4000 4000 瑞安市利兴养殖场 1 1 660 660 瑞安市绿谷农牧实验场 10 10 6000 6000 合计158.8 65.82 224.62 23000 71675 94675 70 59600 (二)加工和流通型企业用地违法违章问题依然存在.据对 26 家生产加工型和 4 家流通服务型企业抽样调查, 企业现有厂房总用地 256.93 亩,建筑面积 137425 ㎡, 其中 187.12 亩土地得到审批,占72.8%,未批土地占 27.2%.有些建筑物多次被执法部门明 令拆除,影响了企业的正常发展. (详见下表) 2008 年第 3、4 期 农村土地与产业发展 58 现有厂房土地面积(亩) 现有厂房建筑面积(㎡) 企业名称已领 证 租用 临时 合计 已领 证 租用 临时 合计 需新建或 扩建厂房 土地面积 (亩) 需新建或 扩建厂房 建筑面积 (㎡) 瑞安市澳泰食品有限公司 1 3 4 1300 1300 6 5000 瑞安市东山宏达冷冻厂 1.6 1.4 3 1400 1000 2400 30 30000 瑞安市华利水产冷冻有限公司 2 2 1296 1296 30 30000 瑞安市康海水产冷冻有限公司 2.65 4 6.65 2800 2000 4800 10 13000 瑞安市民兴水产冷冻有限公司 3 0.7 3.7 4000 420 4420 20 25000 瑞安市龙丰粉丝厂 3 3 1200 1200 5 2000 瑞安市李大同(老五房)茶食品店 3.65 3.65 2270 2270 30 30000 瑞安市宏盛水产食品冷冻有限公 司6.5 6.5 3300 1500 4800 20 20000 瑞安市华源食品有限公司 7.12 7.12 1900 1900 瑞安市百好乳业有限公司 10.3 10.3 3400 3400 50 100000 浙江派诺生物技术有限公司 14 6 20 5000 5000 30 30000 浙江厨工酿造有限公司 38.3 38.3 15000 15000 120 35000 瑞安市水产城有限公司 94 94 60000 60000 50 30000 已领证合计 187.12 5.4 9.7 202.22 91266 9020 7500 107786 401 350000 瑞安市海鸥蔬菜加工厂 5 5 1500 1500 10 3500 瑞安市百慧乳业有限公司 1 1 600 600 10 5000 瑞安市银宏食品厂 3 3 600 600 20 1800 瑞安市北极乐食品加工厂 0.7 0.7 489.2 489.2 10 10000 瑞安市粮城米业有限公司 9 9 2300 2300 5 5000 瑞安市南翔食品有限公司 2.2 2.2 1400 1400 10 13000 瑞安市绿洲食品有限公司 7 7 4000 4000 5 4000 瑞安市瑞发绿色食品有限公司 4.6 4.6 2400 2400 10 10000 瑞安市九里香食品有限公司 4 4 4000 4000 50 50000 浙江味海食品配料有限公司 农村土地与产业发展 2008 年第 3、4 期59 瑞安市金恩食品有限公司 4.01 4.01 2700 2700 10 10000 瑞安市双得利粮油有限公司 8 8 5200 5200 40 20000 瑞安市南山面厂 0.8 0.8 350 350 5 10000 瑞安市篁社索面合作社 0.4 0.4 250 250 4 2000 瑞安市飞云乳品厂 1 1 650 650 5 2500 瑞安市岩松食品有限公司 1 1 1000 1000 10 15000 瑞安市顺泰毛芋合作社 3 3 2200 2200 5 5000 未领证合计 0 52.91 1.8 54.71 0 28800 839.2 29639 209 166800 二、农业龙头企业用地存在的问题及原因 (一)存在的问题. 1、中、小型农业龙头企业用地普遍不足.特别是传统产品的加工企业,如市北极乐 食品厂、市南山面厂、市篁社索面合作社、市李大同(老五房)茶食品店等一批农业龙 头企业急需建造标准化车间进行 QS 认证, 由于得不到土地建房, 而现处于即将被取谛和 停产状态,直接影响了一个乡镇或一个片区的产业发展. 2、由于用地限制,生产设备无法更新,生产规模难以扩大.据对全市 17 家水产加 工企业调查,其中取得 QS 认证只有 5 家,有出口自营权的仅 7 家.如市民兴水产冷冻有 限公司、市华利水产冷冻有限公司等有 10 多家水产企业,由于场地小,企业无法通过 HACCP、ISO、QS 等认证,产品商检通不过,都要将产品存放别人仓库,委托别人出口, 费用多,损失大,收入减少,不仅严重影响整个行业和企业的效益,而且面临被禁止生 产和销售的危险. 3、农产品加工企业进市经济开发区的为数不多.据统计,全市 120 家农业龙头企业 从2003 年以来,只有 13 家农业龙头企业入园获得用地 304 亩,多数农业龙头企业的用 地问题无法得到解决. 4、手续不合法,影响企业的正常生产.由于大多数农业龙头企业用地没有取得合法 手续建厂房,致使企业不敢继续扩大投入.同时厂房属违章建设,不能抵押贷款,影响 了企业资金周转.为了加工生产,只得向民间借贷,利率较高,大大增加了企业负担. 如市瑞发食品有限公司 2003 年创办, 向村租用 4.6 亩厂房属违章, 再建设没有法律保障, 银行贷款无法解决,严重制约了企业的发展;市百慧乳业饮料有限公司,厂房向村里租 用600 ㎡,年产值达到 1600 万元,目前企业职工 20 人,租用他人住房,企业不敢大投 入,严重阻碍了企业发展;市九里香食品有限公司,去年为了扩大再生产,创办脱水蔬 菜项目,企业已聘请了高级技术员,急需用地 50 亩,因缺乏土地,创新项目至今未能上 马. 2008 年第 3、4 期 农村土地与产业发展 60 (二)原因分析. 1、 农业龙头企业大多数规模较小, 实力弱, 在争取土地方面无法与工业企业相抗衡, 往往争取不到土地. 2、国家对农业企业的低税政策,限制了农业企业进入开发区的机会.农业企业由于 在收购农产品时可以抵扣部分税收,部分农产品加工还可以免税,因此农业企业的税收 要比工业企业要低些,再加上农业企业一般来说规模比较小,经济条件差,特别是亩税 收和产值条件,往往被开发区设置的入园条件挡在门外. 3、农业企业受知识、实力影响,在用地方面前瞻性不够.由于农业龙头企业经营者 自身文化、知识等方面的限制,再加上实力不强,对企业的发展潜力估计不足,缺乏对 企业今后发展用地远景规划,致使当时比较容易取得土地的时候,失去良机,等企业发 展到一定规模需要土地的时候,土地已经很难拿到. 4、 有关部门对农业龙头企业的发展重视不够. 在一些部门领导认为农业占 GDP 的比 重少,对政府的财政收入影响不大,对农业及农业龙头企业用地考虑不多. 三、解决农业龙头企业用地问题的对策建议 为了做大做强农产品加工企业,考虑到瑞安市农业龙头企业用地的现实,本着务实 精神,建议市政府统筹考虑工业企业与农业企业用地问题,出台特殊的扶持政策,切实 解决农业企业用地困难,给农村农业经济发展创造一个宽松的发展环境. (一)种养型的农业龙头企业用地应视同于农业用地.结合市委(2006)4 号文件精 神,允许种养型企业配套设施用地应视为农业用地,由主管部门审批,报土地部门备案即 可.并允许畜牧用地的耕作层硬化,仍视同为农业用地. (二)对现建有厂房,未取得合法手续的加工型农业龙头企业,建议市政府和有关 部门作为历史遗留问题,逐步给予补办土地审批手续,走向合法化. (三)农业龙头企业用地指标实现单列.市政府要从全市用地总指标中划出一定比 例单列作为农业企业用地,在实行招、拍、挂程序中将参与投标的对象限定于农业龙头 企业.设定的底价应低于工业企业用地价格,土地出让金应优惠于农业企业.但对擅自 改变功能用途的,要有严格的处罚措施予以约束,以确保农业龙头企业用地. (四)建立农产品加工园区.一要继续在经济开发区(南拓展区)拿出一定数量的 标准厂房,用于农业龙头企业.对农业龙头企业的入园条件适当予以降低,特别是税收 标准.二要探索在梅屿乡等中西部地区设若干个农产品加工点,集中解决农业龙头企业 用地,这有利于全市农产品加工上规模、上档次.三要采取集中和分散相结合的办法, 就地解决特色农产品加工企业的用地问题,带动当地特色产业的发展. (五)农业龙头企业在拆迁、改造旧厂房时,允许适当提高现有企业用地的容积率, 有效地利用土地资源.(责任编辑:卢晓明) 农村土地与产业发展 2008 年第 3、4 期61 文成县农村土地流转情况的 调查与思考* 吴守灿农村土地流转是农村家庭承包经营制度的延伸和发展,对现代农业发展具有重要意 义.为进一步摸请文成县的农村土地流转情况,县农业局组织力量进行了专题调研.本 次调查面向全县,掌握了文成县农村土地流转的基本情况,并以南田镇三源村为重点调 查样本村,作了典型分析.现将调研情况及建议综述如下. 一、调查统计数据情况 (一)全县调查统计数据.截止 2007 年末,全县家庭承包经营耕地面积 148422 亩, 土地流转面积 30236 亩,占全县耕地总面积的 20.4%;家庭承包经营农户数 96779 户, 涉及土地流转的农户 17069 户,占全县农户总数的 17.6%.其中: 1、按流转方式看,农户自发流转的面积 27979 亩,涉及土地流出的农户数 16138 户, 分别占土地流转总面积和涉及土地流转总农户数的 92.5%和94.5%; 委托流转的面积 2257 亩,涉及土地流出的农户数 931 户,分别占土地流转总面积和涉及土地流转总农户 数的 7.5%和5.5%. 2、按土地流向看,流转给专业大户的面积 2087 亩,占土地流转总面积的 6.9%,流 入专业大户数 235 户, 占家庭承包经营农户总数的 0.24%; 流转给其他经营的面积 28149 亩,占土地流转总面积的 93.1%. 3、按流转形式看,转包 3724 亩,占土地流转总面积的 12.3%;转让面积 164 亩, 占土地流转总面积的 0.5%;出租 18777 亩,占土地流转总面积的 62.1%;互换 352 亩, 占土地流转总面积的 1.2%;其他形式流转 7219 亩,占土地流转总面积的 23.9%. 4、按流转管理情况看,有签订土地流转合同的面积 750 亩,合同份数 57 份,涉及 农户数 55 户,分别占土地流转总面积的和土地流转农户总数的 2.5%和0.3%. (二)三源村调查统计数据.截至 2007 年末,南田镇三源村总人口 1547 人,农户 数461 户,劳动力 1006 个,其中外出劳动力 610 个.农户家庭承包经营耕地面积 1136 亩,其中土地流出的面积 460 亩,占全村耕地总面积的 40.5%;土地流出的农户数 162 * 作者单位:文成县农业局 邮政编码:325300 2008 年第 3、4 期 农村土地与产业发展 62 户,占全村农户总数的 35.1%;土地流出外村 15 亩,计42 户,外村流入本村土地面积 53 亩,计28 户.土地流转收取租金,每亩 150 一200 斤稻谷.土地流转无收租金的面 积78 亩,计35 户.抛荒土地面积 23 亩,占全村家庭承包经营总面积的 2.02%,土地抛 荒的农户数 33 户,占全村农户总数的 7.2%. 二、三源村土地流转情况的典型分析 该村耕地面积 1136 亩,人均耕地只有 0.73 亩,户均耕地 2.46 亩.由于户均和人均 土地拥有量小,部分老年人和病残劳力,视地如金,守田度日,不思务工、务商之策, 导致致富无门.由于户均土地小,土地又没有经过规范的流转方式向大户集中,导致规 模小,农业机械化程度低,集约化经营难形成. (一)土地流转存在的问题 1、土地流转不规范.据调查统计,全村土地流转总面积 460 亩,流转农户数 162 户,其中有签订土地流转合同的面积仅 40 亩,合同 25 份,涉及农户数 25 户,分别占土 地流转总面积和土地流转农户总数的 8.7%和15.4%.没有签订土地流转手续的面积 420 亩,农户数 137 户,分别占土地流转总面积和土地流转农户总数的 91.3%和84.6%.农户 之间的土地流转几乎都是口头协议,小数签订了土地流转合同,内容也不尽完善.不规 范的主要因素,一是村民法律意识淡薄,自我保护意识不强.二是没有组织引导,也不 知晓土地流转的程序及相关手续. 2、土地流转范围窄,流转收益少.调查中了解到,多数农户土地流转都是发生在父 子、叔侄、亲戚及邻居之间,有些是被动流转,因无力耕种,导致土壤质量下降.有能 力耕种的,因土地流转渠道不畅通,转入土地困难,土地无法向大户和种田能手集中. 土地流转效益低,甚至部分土地流转仍为无偿方式.据调查统计,全村土地无偿流转的 农户数 35 户, 计面积 78 亩, 分别占士地流出农户总数和土地流出总面积的 21.6%和17%. 3、 流转意愿不强. 一是观念问题. 有些农户认为务工经商虽然收入高, 但是有风险, 担心自己经商办企业亏本,外出打工受骗亏本,明知种田效益低,但觉得虽然"嚼之无 味" ,但又觉得"弃之可惜" .这些人不愿转出土地外出打工.二是种田与打工兼业.农 忙时在家种田,农闲时外出打工赚钱.不放弃土地,担心失业又失地,生活无保障. 三 是对流转土地经营效益的担忧.主要是有些农户觉得租金、成本等费用高,农产品价格 低,种田要亏本.有的土地处于边远、分散,土地肥力差,水资源缺泛,丰年薄收,灾 年歉收甚至绝收等而转不出去. (二)土地流转的主要成效 近几年来,通过加强对农村土地承包经营管理,逐步建立起土地流转机制,使农村 土地经营更活跃,提高了农村土地利用率和农业生产的科技含量,促进农业增效,农民 增收,农村经济的发展取得了明显的效果. 1、促进了农业结构调整.主要表现在,土地流转催生了新型农村经济主体,2003 年成立了南田农产品产销合作社,在合作社社员的带动下,己形成了种植茄子、毛豆、 黄瓜、黑玉米、白银豆、黑油冬菜等主要蔬菜的小规模化种植.使三源村农业结构调整 在全镇县有了典型意义.据统计,2007 年,全村种植蔬菜面积达 750 亩,产量达 187.5 农村土地与产业发展 2008 年第 3、4 期63 吨,净收入 112.5 万元,全村仅种植蔬菜农民人均收入 727.2 元. 2、 加速了农村劳动力转移. 通过稳定农村土地承包经营关系, 活现了土地流转市场, 使从事农业的劳动力摆脱了土地的束缚,腾出精力专门从事二三产业.据调查统计,全 村外出劳动力 610 人,占全村劳动力总数的 60.6%,外出打工收入达 1180 万元,外出劳 动力人均收入 1.93 万元,该村仅外出打工人均收入 7627.7 元. 3、提高了土地的利用率和产出率.据该村村民廖运全介绍,2007 年,他种植茄子、 毛豆、玉米、白银豆、黑油冬菜等共 6 亩,净收入 1.45 万元,每亩平均净收入 2416.7 元;而往年他种植水稻 3 亩,净收入 1269 元,每亩净收入仅 423 元;经济作物与常规水 稻种植亩效益比是 5.7∶1. 4、扩大了农村土地经营规模.2003 年南田农产品产销合作社成立后,土地逐步向 合作社社员流向,土地经营规模化不断扩大.据统计,2007 年,全村经营大户 79 户, 经营面积 770 亩,其中经营 10 亩以上大户 32 户,面积 450 亩,经营 5 亩以上大户 47 户,面积 320 亩. 5、加快了农业科技进程.近年来,三源村通过农民专业合作社的桥梁纽带作用,与 广大农户紧密联结,积极推广微水滴灌农业新技术基地面积 100 亩,大棚蔬菜基地 50 亩,引进了 6 个蔬菜新品种.土地逐步流向了种田能手,有利推进农业机械化进程,农 业现代化水平不断提高. 三、推进农村土地承包经营权流转的建议和对策 (一)加大土地流转的宣传力度,让农民正确认识土地流转.针对在土地使用权流 转中,部分群众思想上观念陈旧、认识不足的问题,要切实加大《农村土地承包法》 、 《合 同法》 、农业部第 47 号令《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规的宣传力度, 要充分利用各种媒体,大力宣传有关土地流转的法律法规和通过土地流转致富的典型, 让农民了解政策,消除误解,放心流转,特别要向农民讲清楚土地经营权流转的概念, 流转不等于放弃土地承包经营权,要引导农户增强规范流转观念,提高组织化、专业化 程度.耐心细致做好农户思想工作,帮助农户树立"我发展,你发财"的思想观念,以 实际行动加入到土地经营权流转的行动中来. (二)建立健全土地流转管理机制和服务体系.要按照"流转形式多样化、运作方 式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化"的要求,建立健全土地流转机制.一是 规范土地流转程序.土地流转必须签订规范的流转合同,实行登记制度,由村委会登记, 乡镇土地承包管理部门备案.二是强化管理服务.要建立乡镇土地承包管理机构,强化 县土地承包仲裁机构职能,妥善解决人员编制、工作经费等具体问题,及时向农民提供 规范的土地流转合同文本,建立完善承包土地档案,妥善处理土地流转纠纷.三是建立 土地流转服务体系.要积极探索通过市场调节土地流转的长效机制,县级建立土地流转 信息库,乡镇成立土地流转服务中心,开展土地流转供求登记、信息发布、土地评估、 政策咨询等服务工作.村级成立土地流转服务站,接收农户承包土地的申请和委托,把 土地转出去,为解决"我要转包" 、 "我要承包"铺设桥梁,使土地流转进入有序的市场 化轨道. 2008 年第 3、4 期 农村土地与产业发展 (三)加强政策引导.一是加大土地整理和农业综合开发的力度.实践证明,土地 整理和农业综合开发是推动土地流转的主战场.建议县委、县政府根据农业产业发展规 划继续实施这项工作,制订土地整理和农业综合开发政策中要有重点倾斜,在条件成熟 的情况下不断增加整理、开发的地区和面积,为土地流转打好扎实的基础.二是建议县 政府出台扶持政策,财政拨出专项资金扶持土地适度规模经营户,拓宽对土地流出户补 助的覆盖面,调动农户流出土地的积极性.对一些足额偿付流转费用,主动雇用本地农 民,并且经营业绩较好的规模经营大户优先给予资金补助.鼓励支持种粮大户或农业企 业按经营规模的程度给予资金奖励.三是建议政府通过减税贴息的办法,激励银行农村 信用社简化贷款手续,积极为种养农户、农业产业化企业、农民专业合作社发放贷款, 确保租赁经营流转土地所需资金.四是探索土地流转相挂钩的社会保障.建议政府合理 设计保障享受档次,增加土地流转户享受保障的优惠政策,研究农户用土地经营权换取 社会保障的办法,如对己经放弃经营土地,进入城市就业的农民要纳入城镇社会保障体 糸,实现与城镇社保的对接. (四)培育发展农村土地股份合作经济组织.对外联结市场或企业,对内联结千家 万户,发挥农民专业合作社和各类农业企业在资源整合、带动农户搞规模经营方面的积 极作用.有条件、能力的村要积极组建农村土地股份专业合作社,积极探索农户土地入 股等流转方式,自创品牌,自主开发经营农业项目.随着农业产业化、合作化的相互促 进,必将极大地推动土地流转.(责任编辑:卢晓明) (上接第 47 页)梧桐、红枫等;灌木:月季、木槿、海棠、夹竹桃、紫荆、金叶女贞、红 花继木、茶花、杜鹃、海桐、小叶女贞等;地被及草本:鸢尾、麦冬、常春藤、爬山虎、 美人蕉、马蹄金、红花酢浆草、白三叶、高羊茅、石蒜等;经济树种:桃树、梨树、枇杷、杏子、柑橘、枣子、杨梅、茶树、竹、梅、柿子、石榴等. 五、 新型社区的绿化管理体制 新型社区的绿化实施主体及管理主体是社区所在地的人民政府,要根据本行政区域 的农村绿化规划,落实绿化责任单位,林业行政主管部门负责督促,指导绿化责任单位 完成绿化任务,以及指导其养护管理. 深化政府绿化责任,还要促进绿化实施及养护管理的社会化、专业化、市场化,这 样既可提高绿化效果,又可节省资金,吸引多方投入职能.同时把环境绿化同栽培经济 作物结合起来,同产业结合起来,大力开展树木认养活动,走出一条适合本地区的社区 绿化管理新道路.(责任编辑:卢晓明) 64 农村土地与产业发展 2008 年第 3、4 期65 平阳县"红色旅游"品牌营销 传播的思考* 陈宗禹自2004 年12 月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《2004-2010 年全国红色旅游 发展规划纲要》 之后, 全国红色旅游进入了一个全新的发展阶段. 2005 年2月, 温州 (平阳)抗日根据地被国家列为 30 条"红色旅游精品线路"和100 个"红色旅游经典景区" 之一.平阳县抓住这一发展红色旅游的重要契机,借势《纲要》颁布实施的强劲东风,提 出打造"浙南红都,山海平阳"的旅游业发展目标,树立平阳"红色旅游"的鲜明特色. 本文试图以旅游品牌创建和营销的角度,对平阳红色旅游发展作一些探讨. 一、平阳"红色旅游"资源概况 (一) "红色旅游"资源类型多样、品位较高 平阳是一个革命老根据地县,素有"浙江延安"之称,浙江省第一次党代会于 1939 年7月在该县召开;刘英、粟裕曾经率领中国工农红军挺进师在这里战斗过,革命战争 期间均留下了大量的珍贵遗址遗迹.温州浙南(平阳)抗日根据地是国家 30 条"红色旅 游精品线路"和100 个"红色旅游经典景区"之一.可以说,平阳县"红色旅游"资源 丰富,发展红色旅游的条件得天独厚. (二) "红色旅游"文化资源底蕴深厚 平阳县革命历史悠久,不仅拥有丰富的"红色"自然资源,还拥有特色鲜明的"红色"文化资源,具体可以概括为"一条主线、两大区块" . 一条主线:平阳县众多的红色旅游资源可以按照一条主线,即"战争"主线(北上 抗日、地下斗争)来整合,这条主线是把握全县红色旅游资源文化特征的基础,也是把 握其历史脉络的依据. 两大区块:其一是山门区块.抗日战争时期,山门镇的大屯村成为中共闽浙边临时 省委驻地.1936 年8月,中国工农红军挺进师改称中国人民抗日红军挺进师,平阳是挺 进师主要活动地区之一.1937 年10 日,挺进师各部在平阳凤卧、山门一带集中,改编 * 作者单位:中共平阳县委办公室 邮政编码:325400 2008 年第 3、4 期 农村土地与产业发展 66 为国民革命军闽浙边抗日游击总队, 下辖 3 个支队和 1 个教导队. 根据中共中央的指示, 1938 年3月18 日,粟裕率部队从平阳出发,奔赴皖南抗日前线,编为新四军第 2 支队 第4团第 3 营.其二是凤卧区块.凤卧是浙南著名的革命老区,早在二次革命战争期间 就建立了革命根据地.境内有中共浙江省"一大"会址、中国浙江临时省委诞生地等众 多革命遗迹.冠尖山下的凤林村被党史研究专家誉为"浙江红色第一村" ,1939 年7月, 来自浙江省温、台、甬、金、衢等地的党代表聚集在这里召开了 10 多天的会议,选举产 生了中共浙江省委和出席中共"七大"的代表,从此,冠尖山载入了史册. 二、平阳"红色旅游"品牌开发存在的问题 红色旅游是一项新兴的旅游形式,目前,由于平阳在投入、管理及配套设施方面的 滞后,红色旅游发展面临着一些困难和问题: (一)整体形象不鲜明 平阳县现有红色旅游景区景点基本上处于开发的初级阶段, 以简单的陈列展览为主, 红色旅游景点只是简单地表现历史事件或人物,未对形象进行深加工,显得过于单调, 缺乏市场吸引力.各红色景区(点)在形象定位上也比较混乱,全县缺乏统一的形象识 别. (二)旅游产品开发力度不够 红色旅游以红色景观为基础,但是单纯的历史事件和人物,并不能构成完整意义上 的目的地形象.旅游产品开发方式简单化,程式化,注重突出政治色彩,使游客被动接 受单一的革命传统教育,参与式与体验式的活动不够,较难对游客产生强烈的吸引力. (三)品牌意识薄弱 平阳县拥有省"一大"会址、中共闽浙边临时省委机关驻地、闽浙边抗日救亡干部 学校旧址等众多红色旅游资源,充分具备了在市场上打造品牌产品、形成品牌效应的潜 力,但是目前各景区开发比较初级,尚无品牌意识.红色景区在日常管理与经营中极少 考虑到品牌定位和品牌形象问题.对革命遗址、遗迹的合理包装不足,不能充分满足旅 游者的观赏需要. (四)营销手段单一 平阳县许多资源点具有一定的市场知名度,但是由于缺乏震撼力的表现载体,以及 配套设施与服务不到位,使得旅游者的体验质量不高.再加上营销手段的单一和内容单 调,仅对景区、价格作简单的宣传,很难有效地提高红色旅游景区及旅游产品的知名度. 三、平阳"红色旅游"品牌开发的工作基础 由于拥有省"一大"会址及中共闽浙边临时省委驻地等有分量的红色旅游资源,再 加上平阳县境内拥有国家级风景名胜区——南雁荡山和国家级海洋自然保护区——南麂 列岛等众多旅游资源.因此,平阳县"红色旅游"品牌形象定位应以革命传统教育为基 调,以省"一大"会址和红军挺进师以及抗日干校为主要线索.总体形象可定位为: "浙 南红都,山海平阳" ,作为平阳县红色旅游的主打品牌.平阳目前主要在做以下几方面的 工作: 农村土地与产业发展 2008 年第 3、4 期67 (一)红色旅游的规划 编制了《平阳县红色旅游发展规划纲要》和《温州市浙南(平阳)抗日根据地红色 旅游经典景区详细规划》 .确定了平阳县红色旅游建设实施的"1235"工程,即建好一个 有感染力和震撼力的国家级红色旅游经典景区;突出抓好挺进师和省"一大"两个主题 系列;规划建设好山门中国工农红军挺进师纪念园、凤卧中共省"一大"纪念园、大屯 红军村三个核心区域;重点建设好挺进师纪念园、中共省"一大"纪念园、地下革命斗 争纪念园、凤林军事训练营地、大屯红军村五个景点. (二)红色景点的建设 一是抓好中国工农红军挺进师纪念园的建设.该工程总投资 2300 万元,目前,纪念 园主入口及通道工程已经完成建设.二是抓中共浙江省省"一大"纪念园建设,该工程 总投资 2230 万元,目前工程中的省"一大"陈列馆及其附属设施已经完工.三是做好景 区内的旅游公路、停车场、供水供电、绿化、环境整治、接待设施建设. (三)红色景点的包装 一是红色景点的包装,主要对景点景区名称进行包装,冠以某些具有文化内涵和教 育意义的称号,如"山门——浙南红都" 、 "凤卧——省一大诞生地"等.二是红色纪念 馆(场)的包装,主要是兴建和修缮一些具有瞻仰、凭吊和教育意义的纪念性标志物或 场馆. 如在山门建中国工农红军挺进师纪念园, 要重点要建设好挺进师纪念园中的刘英、 粟裕、曾山三英雄的塑像,修缮闽浙边抗日救亡干部学校旧址以及粟于刘英同志办公室 等一批场馆;在凤卧建省"一大"陈列馆、凤卧凤林军事训练营地、地下革命斗争纪念 园等.三是红色旅游节事产品包装,主要是根据一些革命纪念日(节)组织举办各种节 会和赛事,如举办"红色夏令营之旅" 、 "重走红军路" 、 "将帅故里游"等活动来扩大影 响.四是"红色旅游"与"绿色" 、 "蓝色"旅游结合的包装,平阳有丰富的"红色"旅 游资源,还有国家级海洋自然保护区——南麂列岛和国家级风景名胜区——南雁荡山等 "蓝色" 、 "绿色"旅游资源,因此,突破现有革命纪念地、爱国主义教育基地等"红色 旅游"的局限,将平阳的"红色" 、 "绿色" 、 "蓝色"旅游资源相结合,做到"红色"旅 游吸引人, "蓝色"旅游聚集人, "绿色"旅游留住人.通过产品包装,进一步丰富其旅 游资源的内涵,提升红色旅游产品的知名度. 四、平阳红色旅游产品的营销与品牌传播 策划专家陈放指出:旅游产品营销"一半靠策划,一半靠规划" .所谓旅游策划,是 指依托旅游资源,借助人脑的创造性思维来实现旅游资源与旅游市场的拟合;而旅游规 划则是根据一定的目标体系对旅游发展的要素所做的安排;二者有机结合是实现旅游产 品营销目标的核心和关键所在. (一)搞好红色旅游产品的营销模式定位 就项目组合模式而言,平阳红色旅游产品营销可按下列三种模式来拓展:一是传统 营销模式,即将目的地建设成为以观光为主的旅游目的地体系(如纪念碑、纪念馆、旧址、陈列馆等静态产品) ;二是体验营销模式,即将目的地建设成为主要由游客体验和参 与的休闲旅游目的地体系(如观看历史影片、教唱红军歌、做"当一回红军战士"游戏 2008 年第 3、4 期 农村土地与产业发展 等动态产品) ;三是混合营销模式,即将前两种模式有机结合起来,使旅游目的地既有传 统的观光型旅游项目,又有注重体验参与型旅游项目的促销.具体来说,由于平阳兼具 山海的优势,在推出红色旅游同时,也应该结合平阳独特的山海风光推出红色旅游与生 态旅游旅游的组合产品. (二)明确旅游产品的市场定位 市场定位是区域旅游产品营销战略定位的关键, 它关系到产品营销目标实现的成败. 从平阳的现实状况来分析,其红色旅游产品的市场定位应把握以下几大客源群体:一是 在校学生市场.据资料显示,发达地区在校学生人数约占总人口数的 20%.在校学生是 开展爱国主义教育的重要目标群体,应该列入红色旅游产品市场营销的首要目标市场. 二是机关及企事业单位的公务人员.每年的清明、 "七一" 、 "八一"等特殊日子,机关及 企事业单位都会到红色旅游景区进行参观游览,开展诸如重温入党誓词之类的庆祝、纪 念活动,进行爱国主义教育,这些公职人员的活动,占了红色旅游的相当份额.三是中 老年人市场.由于这部分人经历过红色革命或耳濡目染红色革命史,他们对红色革命比 较感兴趣, "想当年、忆往事"是开发目标市场的契合点.四是自驾车游客市场.随着社 会经济条件的改善,小汽车的普及,越来越来的人选择自驾游,他们也将是红色旅游市 场中不可忽视的一部分目标市场. (三)进行品牌传播,树立平阳"红色旅游"独特品牌形象 品牌传播就是要将"浙南红都,山海平阳"这一表面化、概念化的形象推广到旅游 销售渠道和旅游者当中,使旅游者接触、感知、认同红色品牌价值并最终激发旅游行为. 一是精心策划.设计反映平阳旅游整体形象的旅游标志,集中反映平阳的"红" 、 "绿" 、 "蓝"资源特色.二是征集平阳旅游整体形象宣传口号.比如使用: "浙南红都,山海平 阳" ; "举红色旗帜、游南雁山水、赏南麂风光、访名人故里、购商务礼品、尝海鲜美食" 等口号.三是创新宣传促销方式.编制精美的平阳旅游宣传图册,突出平阳旅游形象, 内容应包括主要旅游景点位置、住宿设施条件、餐饮特色、购物区、娱乐场所和交通线 路等.借助名人效应宣传促销,组织画家画平阳、作家写平阳、歌手唱平阳、摄影家摄 平阳、名嘴说平阳的形式,宣传推介平阳旅游资源.四是逐步建立营销网络.继续加强 在本省及华东地区的宣传促销,利用现代化手段,搭建旅游信息电子商务平台.组织旅 行社到上海、嘉兴、宁波、杭州、温州等周边经济发达地区宣传促销.(责任编辑:卢 晓明) 主办:温州市农村工作办公室 温州市农村经济学会 编辑: 《温州农村探索》编辑部 E-mail:wzncts@yahoo.com.cn 印刷:温州市机关第一印刷厂 地址:温州市行政中心主楼 12 楼 邮政编码:325009 电话:88968833 88968835 88968837 图文传真:0577—88968848 浙内部资料准印证:浙内准字第 C010 号68