中国经济史研究 2000 年第 4 期 中国电信业的发展与产业政策的演变 王鸥内容提要: 在中国电信业 50 年发展中, 政府产业政策始终起着关键性的作用, 本 文通过这一历史时期产业政策的演变过程, 阐述中国电信管理体制的内在矛盾.计 划体制下形成的电信的极度短缺和改革开放后发展电信业优惠政策的确立, 一方面 使得中国电信业的发展实现了历史性的跨越, 另一方面使得电信管理体制与高速发 展的生产力形成了尖锐的矛盾.解决这一矛盾的根本途径是走电信产业化、 市场化 的道路, 通过竞争来实现电信业的发展, 然而这一目标实现的基本前提是改革政府通 信管理体制. 关键词: 电信业 产业政策 管理体制 改革开放以来, 中国电信业发生了翻天覆地的变化.在这一历史发展变化过程中, 政府的 电信产业政策的演变起到了主导作用.回顾与前瞻, 巨大的成就与诸多的问题并存、 重大的机 遇与严重的挑战并存, 如同产业的发展一样, 当前电信体制的改革也处于一个关键时期.毋庸 置疑, 与整个经济体制改革的目标模式相一致, 中国电信产业发展与体制改革也必须符合市场 经济体制改革的基本取向.在市场经济体制中, 电信产业是最具有典型意义, 由于科技进步而 引起产业经济特性变化, 从而由自然垄断产业演化成为竞争性的产业.正是由于这一变化, 世 界众多国家对电信产业的政府管制政策和管理体制也随之发生着根本性变革.在当前的中国 经济体制的改革中, 政府已经把传统竞争性产业推向了市场, 市场机制在这些产业中越来越起 到资源配置的基础作用, 随着经济体制改革的深入, 电信业打破垄断、 走向市场已经成为了历 史的必然.然而, 改革起步并不算晚的中国电信产业一方面难以打破垄断的局面和单一的市 场结构, 建立有效的竞争机制; 另一方面又一直难以政企分开, 建立公正、 独立和有效的政府管 理体制.究其原因, 我们应该认识到, 虽然中国电信产业发展未来模式与世界电信发展产业化 的基本趋势必然一致, 但中国电信产业垄断的性质是基于与市场经济体制国家完全不同的历 史实践和理论基础.因此, 对中国电信产业体制改革的研究必须以此为出发点. 一、 计划经济体制下电信业的地位和发展政策 作为现代信息社会基础网络的电信产业在国民经济和社会发展中具有难以估量的重要作 用, 而在计划经济体制的长期发展中, 发展电信产业的重要性却主要体现在军事和政治意义 上.电信的发展主要是为了党政军政令、 军令的上传下达, 虽然有时候也讲电信工作要统筹兼 顾到经济、 文化和人民生活, 但其工作重点一直是为/ 党的中心工作服务0.所谓电信企业/ 首 先是党和国家通信机要部门0, 甚至被当作为/ 无产阶级专政和阶级斗争的工具0.电信部门名 # 87 # 为企业, 实际上实行半军事化管理, 在/ 十年动乱0 期间甚至被划归军队直接领导. 在改革开放前的 30 年中, 由于受到高度集中的计划经济体制的影响和优先发展重工业的 经济发展战略的制约, 国家财政收支状况成为制约邮电发展与投入的直接因素.邮电固定资 产投资采取以条条为主、 垂直分配、 单一划拨的方式.在计划经济的 30 年当中, 电信基本建设 投资总额仅为 3615 亿元, 年均 1 亿元多一点.邮电投资占国家总投资的比例除了恢复时期为 116% 外, 在其它几个五年计划时期均低于 1%, 并随着国民经济的波动, 投资呈大起大落的态 势.在1962、 1963 年经济调整时期, 邮电年投资总额尚不足 3 千万元, 占国家总投资的比例 不到 014%. ? 电信投入的严重不足造成电信行业与整个国民经济其它行业的比例长期严重 失调, 电信增长速度长期低于国民经济的增长速度.从1949 到1979 年, 我国工业总产值增长 4412 倍, 而局用交换机却增长不到 6 倍.1960 年到 1980 年, 全世界国民生产总值年增长率为 417% , 而同期电话年增长率为 616% , 电话年增长率是 GNP 年增长率的 114 倍, 而我国同期 这一比率仅为 016 倍. ?在经济发达地区, 这一比例失调更为严重.在改革开放前的 30 年中, 北京电话增长率仅为工业增长速度的 1/ 50; 而上海这一增长率仅为 1/ 70, 在此期间上海工农 业生产总值增加了 25 倍, 而全市电话容量只增加了 30% , 总数仅为 914 万门. ? 在价格方面, 1950 年3月经政务院财经委决定, 电信资费以胜利折实公债 0107 分作为电 信计价单位, 这仅相当战前价格的 70%, ? 并于 1950 年11 月改用人民币计价, 并进一步调低 了电信资费. ? 1958 年经国务院批准对电信资费进一步下调和简化资费结构, 对当时主要通 信手段电报的资费实行全国统一价格, 每字一律由1 角3分5厘降至3 分; 长话分级价目于36 级降至 13 级, 长话资费平均降低 40% . ? 在此之后直到改革开放后相当长的一段时间, 邮电 资费始终没有变动, 为此邮电资费长期被誉为价格稳定的/ 典范0.由于同期工业产品和农业 产品的价格不断正向变动, 使持之不变、 甚至下调的邮电资费与工业产品和农业产品的价格形 成了巨大的价格剪刀差.邮电资费严重扭曲, 价格长期脱离成本. 由于从投资和价格两个方面挤压, 电信部门通信生产无法保持良性循环, 更谈不上自身的 发展和技术的进步, 电信发展的严重滞后使之成为国民经济发展的/ 短线0.1978 年, 9 亿人口 的中国只有电话交换机 406 万门, 其中自动交换机 116 万门, 电话机 369 万部, 尚不及仅 400 万人口的香港地区, 甚至比当时非洲国家的水平还低.长途通信也十分落后, 到1980 年, 我国 的长途电话电路仅为 212 万条, 同期美国有 180 万条, 而作为发展中国家的印度当时也有长 途电路 10 余万条.可见, 我国的通信能力不但与发达国家相差甚远, 甚至远远落后于发展中 国家.占世界 1/ 5 人口的中国拥有的话机总数还不到世界话机总数的 1%, 再将它除以一个 庞大的人口基数, 电话普及率仅为 0138% , 尚不及全球平均水平的 1/ 10 . ? 通信发展的差距在技术装备上更加明显.在80 年代初期, 世界通信正在进入程控交换、 光纤传输和卫星通信时代, 而我国通信网技术装备却相当落后, 基本上是四五十年代的水平, # 88 # ? ? ? ? ? ? ? 吴基传:5中国通信发展之路6, 新华出版社 1997 年版, 第12) 14 页. 杨泰芳:5当代中国的邮电事业6, 当代中国出版社 1993 年版, 第546) 547 页. 中国社会科学院、 中央档案馆:5中华人民共和国经济档案资料,交通邮电卷6, 第1016 页. 中国社会科学院、 中央档案馆:5中华人民共和国经济档案资料,交通邮电卷6, 中国物资出版社, 第992 页. 吴基传:5中国通信发展之路6, 第275 页. 吴基传:5中国通信发展之路6, 新华出版社 1997 年版, 第7页. 国家统计局工业交通司编:5中国运输邮电事业的发展6, 中国统计出版社 1989 年版. 不少 30 年代的设备仍在勉强运转.1978 年, 在全国仅有的 175 万门市内电话交换机中, 自动 化比重仅达到 57%.也就是说, 9 亿人口的中国大陆只有自动电话交换机百万余门, 而仅仅有 人口 400 万的香港地区就有自动电话交换机 130 万门. ? 而大陆百万余门的自动交换机中, 以旋转制、 步进制、 纵横制等机电设备为主, 电子交换机( 包括半电子交换机) 仅占 617% .发 达国家 70 年代初就已经开始使用的程控交换机, 80 年代初在中国大陆还是一片空白. ? 邮电企业连年亏损.在从 1970 到1979 年改革开放前的 10 年中, 除1973 年略有盈余外 ( 0123 亿元) , 邮电企业全行业亏损, 到1978 年, 全国邮电业务总量只有 11165 亿元, 仅占国内 生产总值的 01325%. ? 然而在 80 年代初, 世界发达国家已经相继进入信息社会, 各国都十分 重视通信网络的建设和发展, 50 年代末日本电话普及率仅有 118% , 到70 年代末已增长到了 3214%. ? 不仅如此, 电信已经成为发达国家社会经济发展中举足轻重的重要产业.到1983 年, 美国电信电话公司( AT& T) , 已经拥有 1669 亿美元的固定资产, 相当于美国石油、 钢铁、 汽 车和计算机四大行业的总和.AT& T 的年度预算仅次于美国联邦预算, 1983 年投资占全国投 资总额的 4% , 当年营业额达 703 亿美元. ? 在改革开放前的 30 年发展中, 高度集中的计划经济体制严重约束着电信业的发展, 一方 面使本来应该超前发展的电信业成为制约整个经济发展的/ 瓶颈0, 另一方面, 计划经济体制 特殊的信息流动方式和信息基本结构以及与之相适应的决策机制在一定程度上掩盖了这一瓶 颈约束. 二、 改革开放后电信发展的重新定位 始于 1978 年的改革开放为中国电信业发展提供了一个前所未有的历史机遇.经济体制 转轨和对外开放浪潮从对内、 对外两个方面迅速引发了全社会多层次、 全方位和多样化的信息 需求.这一整个社会汇集起来的巨大信息渴求即刻显现了电信在国民经济发展中严重的瓶颈 约束, 同时也成为中国电信业发展前所未有的巨大动力. 改革开放后经济发展的一个主要特征是经济生活从封闭趋于开放, 商品经济的发展使得 人们在社会生产和日常生活中的相互交往空前增加, 各种各样的横向联系大大加强.由此引 发了电信业务量大大增加, 电话待装户也骤然增多.在经济特区, 外商投资最关心的就是通 信, / 一问电话二问路, 第三才是谈项目. 0经济商品化的趋势凸现出通信在市场经济中必不可 少的作用, 特别是在经济特区, 通信成为了制约对外开放和经济发展的重要因素. 人们开始思索和探讨电信在国民经济中的地位和作用, 自1979 年下半年起, 邮电部门展 开了邮电性质、 作用与在国民经济中的地位的大讨论, 破除了/ 专政工具0论, 逐渐明确了邮电 通信是社会生产力的一部份.1982 年中共十二大报告和人大五届五次会议批准的/ 六五0计 划中, 明确将邮电通信列为国民经济建设的战略重点之一.1984 年10 月12 日国务院常务会 议听取邮电部关于发展邮电事业的规划目标和/ 七五0计划安排的汇报后产生了一个对邮电发 展有六条要求的会议纪要; 1984 年12 月13 日中央书记处会议再一次听取邮电部关于邮电通 # 89 # ? ? ? ? ? 诸幼侬、 钱忠浩:5当代世界电信经济6, 第26 页. 诸幼侬、 钱忠浩:5当代世界电信经济6, 文汇出版社 1995 年版, 第7页. 国家统计局工业交通司编:5中国运输邮电事业的发展6, 中国统计出版社 1989 年版 吴基传:5中国通信发展之路6, 第13 页. 杨泰芳:5中国改革开放辉煌成就十四年 邮电部卷6, 中国经济出版社 1992 年版, 第12页. 信事业整改方案的汇报后, 产生另一个六条要求的会议纪要.这/ 两个六条指示0进一步明确 了邮电通信在国民经济中的重要地位, 并指出了通信发展的基本方针与发展政策. 为了发展电信产业, 必须发挥中央和地方两个积极性.早在 1979 年6月, 国务院就批转 了邮电部5关于调整邮电管理体制问题的请示报告6, 从而重新恢复和调整了由邮电部和省、 自 治区、 直辖市双重领导, 以邮电部为主的邮电管理体制.邮电体制的调整进一步确立了邮电系 统的垂直统一领导, 同时促使省、 自治区、 直辖市加强了对邮电工作的领导和支持, 使地方政府 在电信发展中发挥了更大的作用.1984 年12 月13 日邮电部党组向中央书记处会议汇报时 提出, 后在中央书记处会议纪要中进一步明确了/ 四个一起上0的方针, 即/ 国家、 地方、 集体、 个 人一起上0, 调动社会各个方面的积极性来参与通信业的建设与发展.1990 年, 国务院领导根 据邮电部总结地方电信发展的经验, 充分肯定了/ 统筹规划、 条块结合、 分层负责、 联合建设0的/十六字方针0, 并将其进一步扩展为整个交通行业的发展方针.这一方针进一步明确了通信 建设上条条与块块各自担负的责任, 促使地方政府把通信纳入当地经济和社会发展的总体规 划, 在发展政策和人、 财、 物等多方面给予通信发展以大力支持, 为电信的发展奠定了坚实的基 础. 把邮电通信作为基础设施和经济发展重点无疑是对传统经济发展战略的突破和产业发展 政策的创新, 尽管在当时电信发展中依然存在着种种困难与问题, 然而中央政府的决策毕竟为 电信产业提供了一个十分重要的战略定位和前所未有的发展契机. 三、 电信价格与投资政策的变化 ) ) ) 电信业的启动与发展 高度集中的计划经济体制造成了电信业发展的严重滞后, 由此带来了电信产品供求的巨 大缺口, 要发展就必须有投入, 邮电基础设施的主要特性就是投资规模巨大, 加上计划经济下 造成的极度短缺, 电信发展所需要的不是常规性的边际调整, 而必须是急剧地、 大规模的结构 性调整.因此, 投入不足是我国电信产业发展的最大障碍, 而资金的投入与价格体制和投资体 制密切相关.改革开放伊始, 面临着计划经济的巨大惯力, 十年动乱又使整个国民经济困难重 重, 中央政府无力通过财政手段对电信进行大力投资, 在当时的情况下通过电信资费的大幅调 整和企业自身积累来发展电信更不现实.推动电信业的发展必须另抉良策, 为此中央政府推 出了一系列优先发展邮电产业的优惠政策.主要包括: 1、 市话初装费政策.在计划经济体制下, 不但电信投入甚少, 而且长话与市话比例严重失 调.特别是改革开放之前的 10 年中, 市话的投入大大低于长话.市话中民用住宅电话又微乎 其微.发展电信, 市话是基础.因此通信发展从最薄弱环节市话入手成为必然, 市话初装费成 为首先出台的政策. 1979 年国务院以国发[ 1979] 165 号文转发 1980 年邮电部、 财政部、 国家物价局 5关于对 市内电话新装用户收取初装费的联合通知6, 指出, 遵照国务院文件有关规定, 需对市内电话新 装用户适当增收初装费, 用于市内电话建设.在中国电信发展史上起到了十分重要作用的市 话初装费政策由此开始实施, 并在以后的实施过程中进行了多次调整.这一政策大约可分为 四个阶段.从1980 年到 1984 年, 由于当时初装费价格较低而且民用电话很少, 市话初装费的 收取范围基本上是地区级以上城市, 并未引起人们很大的注意.从1985 年到 1990 年10 月, 初装费收取范围扩大到县, 平均每一新增用户收初装费为2 000元, 私人住宅电话初装费标准 也逐步提高至1 500元.从1990 年10 月以后, 国家物价局和邮电部发出了5关于改变市内电 # 90 # 话资费管理办法的通知6, 邮电部提出初装费标准为3 000 ) 5 000元, 基本原则为收回建设成 本, 具体价格的决定权下放到各省、 自治区、 直辖市.以当年北京市话初装费提高到5 000元为 开端, 各省、 自治区、 直辖市的初装费标准也都大幅度提高.1999 年3月国务院决定在全国范 围内对邮政电信资费进行结构性调整, 大幅度降低了市话初装费. 2、 / 以话养话0政策.1981 年初经国务院批准施行了/ 以话养话0的政策.1981 年11 月, 邮电部颁发了5关于加快市内电话发展的规定6, 明确规定省会局的市话利润和设备更新改造 及大修三项基金全部安排给本局用于市话建设.1982 年3月12 日, 财政部根据国发( 1982) 40 号文件精神, 向邮电部发出5同意你部直属企业实行利润分成办法的函6, 同意自 1982 年起 至1985 年止, 将市内电话的利润全部留给邮电部内使用, 实行单独核算; 其余邮电企业的盈利 实行倒一九分成, 即盈利的 10% 上交财政, 90% 留给邮电部. 3、 三个/ 倒一九0政策.从1982 年的 1986 年, 经国务院领导同志批示同意, 逐步形成了全 部三个/ 倒一九0政策.即邮电部门所得税上交 10% , 非贸易外汇收入上交 10% , 预算内拨改 贷资金偿还 10% 本息, 其余部分均归邮电部. 4、 邮电附加费政策.经国务院批准, 原国家经委于 1986 年10 月5日发布了5关于发展运 输、 通信若干问题的暂行规定6, 对凡集资建设的县以上邮电通信设施, 邮电部门可根据不同情 况, 对集资者给予优惠, 也可经省人民政府批准实行特殊资费, 在国家规定的留利内偿还本息. 据此, 各地经省、 直辖市和自治区政府批准, 相继在电话、 电报和邮政业务中收取附加费. 5、 加速折旧政策.长期以来, 邮电固定资产的折旧率过低, 严重影响了通信的发展.1984 年以后, 经国家批准逐步提高了固定资产折旧率, 并且折旧率逐年提高.为了鼓励电信企业更 新改造、 加快发展, 邮电部门也制定了加速折旧的相关政策. 6、 减免关税政策.1986 年, 经国务院同意, 国家经委、 海关总署、 财政部联合发文, 对邮电 通信的技术改造项目实行海关半税政策; 同时, 国家对使用外国政府贷款、 世界银行和亚洲开 发银行贷款购买的通信设备实行全免关税政策, 对一些急需的通信设备实行特批全免关税政 策. 为了进一步调动各方面的积极性, 特别是地方政府的积极性, 1979 年中央批准了由邮电 部和省、 自治区、 直辖市双重领导, 以邮电部为主的邮电管理体制, 同时又进一步明确了/ / 四个 一起上0的方针, 从而改变原有的国家单一投资方式.1990 年又进一步将这种投资方式概括 为/ 统筹规划、 条块结合、 分层负责、 联合建设0 的/ 十六字方针0.这一方针要从过去那种邮电 通信建设与投资以/ 条条0为主的传统方式, 转到/ 条块0结合、 分级负责、 加快发展上来, 并进一 步明确各级政府在通信发展中的责任, 成为发展通信的重要政策保证. 在参与电信建设方面, 地方政府成立各级通信领导小组, 由地方主要责任人主持召开当地 的通信会议, 具体负责区域性电信发展的具体问题.除此之外, 地方通信发展的主要具体政策 还有: ( 1) 把通信作为地方政府工作的重要议事日程并纳入当地经济发展总体规划.( 2) 协助 邮电部门协调关系, 帮助解决拆迁、 征地、 劳力安排、 物资供应等实际问题.( 3) 帮助协调筹集 建设资金, 包括批准收取用于当地邮电建设的附加费, 调整市话初装费、 改制费、 规定和调整地 方性邮电资费.( 4) 实行由地方征收的各种费用减、 免、 返等特殊优惠政策.( 5) 制定地方性邮 电法规, 使地方通信发展逐步走上法制轨道等. 由于地方政府对电信业发展的参与和不断投入, 地方政府在通信发展中起到了越来越重 要的作用.在有些省份, 地方筹资在当时已经成为通信建设资金的主要来源.以江苏省为例, # 91 # 在1986、 1987 两年中共投资 3188 亿元, 其中邮电部投资 474515 万元, 占总投资的 12123% ; 企业自筹资金投资 11277 万元, 占2911% ; 地方财政拨款 83615 万元, 占2116% ; 地方政府优 惠政策筹资达 212 亿元, 占5617%. ? 另据统计, 仅1988、 1989、 1990 三年里, 江苏省邮电通信 建设完成的投资总额中, 属邮电部投资( 含一级干线投资) 5226 万元, 占411% ; 地方财政拨款 2266 万元, 占2% ; 利用外资 6100 万元, 占5% ; 企业自有资金( 不含市话初装基金) 34176 万元, 占2615% ; 其它 60% 以上是依靠地方政府多渠道筹集的. ? 1991 年全省第二次通信工作 会议后, 省政府为解决/ 八五0期间邮电建设所面临的资金缺口, 再次下发文件到全省, 决定收 取通信建设费, 为实现全省邮电/ 八五0发展计划解决了部分资金. 除了投资体制的改革, 在此期间中央政府还批准邮电部对长期偏低的市话、 长话资费和资 费结构进行了调整.市话和长话的资费有所提高, 资费也逐渐转向/ 计次制0和/ 复式计费0. 在电信价格的决定上, 彻底打破了计划经济体制下一成不变的电信资费定价原则, 电信资费的 调整也逐渐体现了市场需求和电信发展的要求, 计费方式也逐渐与国际接轨. 经过了一段时间的酝酿, 相继出台了上述一系列新政策, 形成了/ 中央拨款、 地方筹资、 政 策性集资、 企业利润、 国内外贷款0等多种资金来源的新的投资体制, 这一系列的方针政策的贯 彻和实施为电信业投入了巨大的资金和注入了发展动力.请见表 1 表1从/ 五五0 时期到/ 八五0 时期邮电固定资产投资情况 邮电固定资产投资额 单位( 亿元) 全国固定资产投资额 单位( 亿元) 邮电固定资产平均 增长速度 邮电固定资产投资 占全国固定资产 投资的比例 / 五五0 时期 191 08 3 300 71 33% 01 60% / 六五0 时期 581 87 5 352 321 98% 11 10% / 七五0 时期 2011 98 12 468 251 38% 11 62% / 八五0 时期 2 4231 89 36 726 751 46% 61 60% 资料来源:5中国统计年鉴6, 中国统计出版社 1998 年版, 第186 页. 吴基传主编:5中国通信发展之路6, 新华出版社 1997 年版, 第470) 471 页. 从表中我们可以看到, 从/ 六五0、 / 七五0到/ 八五0, 邮电固定资产投资的绝对额每年都增 长一个数量级./ 六五0和/ 七五0 期间邮电固定资产投资年平均增长率从 / 五五0 时期的 7133% 猛增到 32198% 和25138% , / 八五0期间这一比率高达 75146% .邮电固定资产投资 占全国固定资产投资的比重从/ 五五0期间的 0160% 猛增到/ 八五0 时期的 6160% .使得这一 比例从远远不足国际电联对亚太地区建议 215%的比例到大大超过这一标准. 由于国家政策的先导作用和由此带来的巨大投入, 中国通信产业得以飞速发展, 公用电 信网几年上一个台阶, 1985 年电话主线数在世界排名为第 17 位, 1990 年为第 15 位, 到了 1995 年和 1996 迅速攀升到第 4、 第3位; ? 到1998 年, 中国公用固定电话网络已经成为仅次 于美国的世界第二大网络, 局用电话交换机容量达到 11349 亿门, 全国电话用户达到 8735 万#92 # ? ? ? 吴基传:5中国通信发展之路6, 第486 页. 杨泰芳主编:5中国改革开放辉煌成就十四年 邮电部卷6, 第309 页. 张秉银:5/ 四个一起上0方针及其实施对策的探讨6, 载于5 市场经济与 邮电通信6, 北京邮电大 学出版社 1993 版, 第28 页. 户. ? 在实现了规模跨越的同时, 也充分吸收世界先进技术和发挥技术/ 后发优势0, 在传输技 术方面, 中国电信网成功地跨越了同轴电缆模拟传输和光纤准同步数字传输两个阶段, 直接建 立了光纤同步传输网络; 在交换技术方面, 中国电信跨越了纵横制交换机和模拟电子交换机两 个阶段, 而直接采用了数字程控交换机, 电话程控化比重和长途话路数字电路都在 99%以上, 技术指标都高于发达国家的水平. 在通信产业投资规模扩大的同时, 邮电投资结构也发生了巨大的变化, 其中最显著的特点 是国家投资的比例大大缩小和/ 自筹资金0的比重大大增加.具体的变化如表 2 所示: 表2从/ 五五0 时期到/ 八五0 时期邮电投资结构的主要变化 国家投资占邮电 总投资的比例 / 自筹资金0 占邮电 总投资的比例 其它投资 / 五五0 时期 85111% 131 51% 1138% / 六五0 时期 42113% 501 71% 7116% / 七五0 时期 13175% 611 38% 24187% / 八五0 时期 1106% 741 80% 24114% 资料来源: 吴基传主编5中国通信发展之路6, 新华出版社 1997 年版, 第470 ) 471 页. 从上表可以看出, 在/ 五五0 时期, 国家投资依然占绝对的比 重.在此之后, 国家投资在邮电 总投资中的比例逐年大幅度下 降.在/ 六五0时期还依然占相当 的比例, 但已经不足总投资的一 半, / 七五0 时期大幅度下降为 13175% , 而到/ 八五0时期这一比 例仅为 1106%.在国家对电信 投资不断减少的同时, / 自筹资 金0始终稳定增长./ 六五0时期/ 自筹资金0与其他投资的比重为 50%B50% ;/ 七五0期间这一 比重为 60%B40%; 而到了/ 八五0期间这一比例上升到接近 75%B25% ./ 自筹资金0 已经占 到整个投资的 3/ 4, 在电信发展中起到了无可替代的重要作用. 从以上的分析中我们可以看到, 从中国电信业启动到高速发展, 中央政府对电信产业发展 中实行的一系列倾斜的产业政策, 为通信产业的发展创作了良好的环境, 在产业发展中起到了 至关重要的作用.这也正体现了中央关于邮电发展/ 三个依靠0的基本原则, 即/ 一靠政策, 二 靠科学技术进步, 三靠各方面的支持0.正是中央政府的邮电发展战略和社会各方面的努力和 支持, 使得电信产业成了中国改革开放以来发展最快的产业之一, 使得中国电信业取得了巨大 的成就. 在历史地评价改革开放后一系列电信发展政策重要作用的同时, 我们也应该看到由此带 来的问题与负面影响.不可否认, 电信产业的优惠政策是当时历史条件下的选择, 是对计划经 济体制下造成的电信基础设施严重不足的结构性调整, 同时也是在新形势下弥补电信供需巨 大缺口的制度创新./ 自筹资金0在中国邮电发展中起到了至关重要的作用, 是电信发展的主 要投入.然而, 被原邮电部称为/ 自筹资金0的投资并非自筹, 而恰恰是中央对通信产业发展的 一系列的优惠政策./ 自筹资金0包括电话初装费、 邮电附加费及邮电企业的利润及折旧.从/自筹资金0的构成我们可以清楚地看到, 被邮电部门称之为/ 自筹资金0实际上是一种由中央 政府特许的、 邮电部无偿使用的政策性集资, 其本质是计划经济体制下的投资手段和投资体制 的延续. 与邮电附加费一起, 市话初装费被原邮电部门归为一种/ 特殊的资费形式0 ? , 虽然在以后 # 93 # ? ? 徐善珩主编:5中国邮电百科全书 综合卷6,人民邮电出版社 1995 年版, 第126 页. 信息产业部: 1998 年通信业发展统计公报,http: / / ww w1mii1gov1cn/ tongji/ tjgb/ tjgb19981htm 一系列的文章中市话初装费又被解释成为一种国际上通行的做法.但人所共知电话初装费对 于邮电部门来说, 是一种不用还本付息、 无偿使用的资金投入.从表 3 中我们可以看到市话初 装费和/ 自筹资金0在投资中所占的巨大的数额和相当大的比重, 由此不难看出其所起到的重 要作用. 表3市话初装费和/ 自筹资金0 在邮电投资中的比例 邮电投资总额 ( 亿元) 市话初装费总额 ( 亿元) 市话初装费占 市话投资的比例 市话初装费占 邮电总投资的比例 / 自筹资金0 占 总投资的比例 / 七五0 时期 2011 98 66 40% 33% 61138% / 八五0 时期 2 4231 89 1 110 65% 46% 75% 资料来源: 石萃鸣: 5实行联合投资 加快通信发展6 ,5电信企业管理61996 年第 3 期. 吴基传主编:5中国通信发展之路6, 第470) 475 页. 电信企业固定资产折旧率从 1984 年由原来的 316% 提高到 5% , 1985 年又提高到了 6% , 1986 年提高到了 7% .1988 年开始实行分类折旧制度, 以后折旧率不断提高. ? 在/ 八五0之 后国家逐步取消了三个/ 倒一九0的优惠政策, 邮电部门实行了加速折旧的办法, 邮电企业的部 分固定资产折旧率高达 40% . ? 1994 年综合折旧率达到 15186%, 当年提取折旧费 187 亿元. 并随着通信企业固定资产的增加, 在此之后几年里提留的折旧费成倍增加, 并在固定资产投资 中起到十分重要的作用. ? 加快折旧一方面直接提高了邮电部门更新改造基金的额度; 另一 方面折旧大大增加使利润大幅度降低, 从而进一步减少了税负水平, 这就从两方面增加了邮电 部门的收入.不仅如此, 邮电电信企业在通信设备的分期付款、 银行优惠贷款等方面享受的国 家诸多的优惠政策也大大地减轻了其还本付息的负担. 由于中央/ 以话养话0和三个/ 倒一九0政策 , 市话的 90%、 甚至 100%的利润都留在了邮 电部门.国家对电信的投资, 特别是在通信业启动和发展的/ 六五0时期和/ 七五0时期也起到 了十分重要的作用.建国以来, 由于计划经济下的投资体制, 各行各业基本建设投资一直是无 偿使用国家建设资金.然而, 改革开放后国家投资体制逐渐改革, 特别是 1985 年之后国家对 基本建设管理体制实行了/ 拨改贷0全面改革, 基建资金实行有偿占用, 按本付息.但由于三个 / 倒一九0政策及/ 以话养话0的政策, 在邮电通信领域事实上等于继续了预算拨款制, 加之国家 对邮电的优惠贷款和上述市话初装费及长话和市话邮电附加费等用户集资方面的优惠政策, 使得邮电基本建设延续了计划经济体制下的传统投资方式, 而与之相伴的必然是由于缺乏投 资约束力而引起的投资的盲目性和投资效益的低下. 以电信职工劳动生产率( 平均每个电信职工管理电话的主线数) 为标准 , 1980 年为 13 线, 1987 年提高到 20 线. ? 如果说在 80 年代我国电信设备落后, 90 年代中国电信的发展, 无论 是电话程控化比重、 还是长途话路数字电路都超过了西方国家, 这一效率指标已经有了可比的 # 94 # ? ? ? ? 褚幼农、 钱忠浩:5邮电通信比较经济学6, 文汇出版社 1990年版, 第91 页. 杨足贤:5在邮电工作会议上的讲话6, 载于 邮 电部办公 厅编:5邮 电通信发 展、 改革、 服务文件 资料选编6( 内部 资料) 第50 页. 中国社会科学院工业经济研究所课题组:5中国电信产业体制及其改革方向6,5经济研究参考61998 年第 76 期. 邮电部经营财务司:5改革开放十四年邮电经营财务管理成就6, 载于 杨泰芳主编:5中国改革开放辉煌成就十 四年 邮电部卷6, 第141 页. 基础.而1994 年底中国电信每名职工平均管理为 42 线, 虽然比 87 年提高了 1 倍多, 但仅是 德国电信人均 135 线的 1/ 3, 英国电信人均 170 线的 1/ 4, 日本电报电话公司人均 305 线的 1/ 7, 韩国电信人均 333 线的 1/ 8. ? 以人均创利为例, 1997 年进入世界电信50 强第 6 名的中国电信, 人均创利16 311美元, 在 世界电信 50 强中人均创利最低.人均创利水平仅为位于倒数第二的波兰电信的一半, 是第 7 名法国电信人均158 274美元的 1/ 7, 第2名的德国电信人均196 451美元的 1/ 12, 第3名英国 Cable & Wireless 人均250 662美元的 1/ 15, 第1名的美国电报电话公司( AT & T) 人均400 930 美元的 1/ 24, 而仅为第 8 名日本 KDD 人均513 334的1/ 31. ? 尽管中国电信规模扩张很快, 但其设备利用率低下.从/ 六五0到/ 八五0期间, 局用电话交 换机实装率仅为 58%; ? 1998 年全年新增局用电话交换机容量2 221万门, 共达到 1135 亿门, 然而本地电话用户8 735万户, 本地电话实装率仅不到 65%, 这也就是说, 有1/ 3 强的通话能 力, 即4 725万线的局用交换机空置. ? 有些省份局用交换机容量供过于求的情况更加严重, 1997 年湖南省交换机总容量 500 万门, 电话用户只有 260 万; 江苏省交换机总容量为 422 万门, 电话用户仅 232 万户, 都有将近一半的设备闲置. ? 同时已经安装投入使用的电话用户 中, 由于电信价格、 资费结构等因素,/ 热装冷用0/ 冷装冷用0的现象十分严重, 很多电话的使用 率很低, 有些电话用户的使用率甚至为零. 与效益问题相伴必然还有电信的服务质量问题.且不说有些电信部门低劣的服务态度, 邮电部门在收取了高额初装费后, 未能保障用户应有的权益, 在电话过户、 移机和继承等方面 仍然实行限制或收费, 引起了社会各界的广泛不满. 然而更需要引起人们关注的是, 在中国电信业高速发展的同时, 电信生产关系的变革和制 度创新大大地落后其生产力的高速发展, 从而进一步暴露和加剧了电信管理体制的内在矛盾. 四、 电信产业进入政策的演变与电信管理体制的内在矛盾 传统电信产业可分为设备制造业、 基础网络建设和电信服务业三大部分.在高度集中的 计划经济体制下, 不同的产业和产业内部分工是由中央政府按照不同的政府工业主管部门划 分管理和经营的.作为政企合一/ 大型企业0的邮电部, 除了负责邮电通信的管理外, 还囊括了 进行上述三大部分的生产经营.自建国初始, 通信设备工业也是电子部门主管的电子工业的 重要组成部分, 而且在电子工业中发展起步最早.铁道部和军队从建国初期就建成了隶属各 自部门的专用网, 用于部门内部的通信, 并且从一开始就不受邮电部的/ 督导0.在高度集中的 计划经济体制逐渐形成以后, 各个工业管理部门受到了中央政府严格的管理和指令性指标的 约束, 一方面缺乏部门的自身利益, 因此不存在相互之间的竞争激励; 另一方面中央政府的低 投入、 低价格政策使邮电部门连年亏损, 也根本不存在产业进入的问题. ( 一) 电信工业的进入与竞争 # 95 # ? ? ? ? ? 经济文化中心电讯产业课题组:5中国电讯产业的发展战略6,5产业论坛61998 年第 4 期. 信息产业部:5一九九八年通信业发展统计公报6, http: / / ww w1mii1gov1cn/ tongji/ tjgb/ tjgb19981htm 何霞:5邮电部门投资宏观结构分析与展望6, 载于 经济技术发展研究中心编: 5邮电建设投资 与运用相关问题 的研 究6第11 页. 李晓飞: 51997 年度世界电信 100 强6, 5世界电信61999 年第 2期. 邮电部办公厅编:5面向市场 面向现代化6(内部资料) 第57 页. 中国是最早将电信设备制造业推向市场最早并且是市场开放度最高的国家之一.改革开 放初始, 由于电信发展严重滞后、 电信技术大大落后于世界水平, 要想实现电信产业快速跳越 式发展, 引进国外技术和设备成为了必然的选择.中共中央书记处在 1984 年12 月对邮电工 作的/ 六条指示0中就明确指出:/ 邮电部门可以采取各种形式积极引进外资、 引进技术和设备, 但邮电通信各种业务的管理权必须由我国邮电部门掌握, 邮电部的附属企业可以开放. 0 ? 由此, 中国电信设备制造业首当其冲被推向了市场.1982 年全国引进的第一套程控电话交换机 在福州开通成为国外厂商进入中国市场的开端, 1983 年邮电部门与比利时贝尔公司合作引进 了第一条程控电话交换机生产线.竞争带来了 90 年代民族通信工业的崛起, 被人称为/ 巨大 中华0的民族企业)) ) 巨龙、 大唐、 中兴和华为生产的程控交换机结束了国外产品垄断的一统 天下, 程控交换机的价格从1 500元、 甚至2 000元降到了每线 600 元以至更低. ? 电信制造业 的发展历程向我们证明: 产业的繁荣来自于竞争. 电信工业发展的过程也并非一帆风顺.从80 年代开始, 由于/ 部门之见0、 / 产业门槛0以 及缺乏政府产业政策的有力引导, 众多在当时具有先进技术和生产能力的军工企业纷纷转产 诸如冰箱、 彩电等家电产业, 造成了这些产业的重复建设和过度竞争.另一方面, 具发展潜力 的移动通信、 卫星通信、 无线寻呼和数据通信方面, 电信设备市场几乎成为了外国厂商的一统 天下.与此同时, 拥有电信设备生产能力的其他部属企业, 却难以进入电信业进行平等竞争. 计划经济体制延续下来的部门分割与市场经济体制建立过程中形成的部门利益关系所带来的 种种问题, 逐渐暴露了通信体制的内在矛盾, 同时也构成了电信业进入的主要动因. ( 二) 电信基础网络进入与竞争 由于在改革开放前 30 年公用网发展十分缓慢, 而且无论是铁路与军队的部门专用网, 还 是地区专用网以及邮电部为交通、 电力和水利部门设立的专用或季节性电台的规模都很小. 因此在改革开放初期, 整个通信能力不足的矛盾日益突出, 难以适应改革开放对通信的需求. 中央政府与邮电部为了调动各方面的积极性, 大力发展邮电通信业以缓解供需矛盾, 对专用网 的发展采取了较为宽容、 甚至是鼓励的政策.中央政府也明确指出: / 我们提倡邮电为主, 其他 的专用网同时并存, 可以互相依赖、 互为补充、 互相支持的这样一个通信方针. 0 ? 1985 年10 月公布的5中国技术政策6蓝皮书第一号, 把当时的铁路、 电力、 水利、 石油、 军 事和广电部门的网络列为 6 大专用网, 其综合通信能力已达到了相当的规模. ? 到了七五0初期, 许多部门相继建立了自己的专用网, 加上原有的军队和铁道部的网络, 全国已有全国性的 部门专用网 30 多个, 地区性专用网 2000 多个.其通信能力, 尤其在长途通信能力方面, 已达 到了相当的规模.更为严重的是, / 七五0期间我国各部门已经规划或正在施工中的重大通信 建设项目, 其投资总和远远超过国家对邮电部门的投资. ?截至到 1986 年4月, 专用网和公用 网的规模分布如表 4. # 96 # ? ? ? ? ? 阚凯力、 饶德全:5关于我国公用网与专用网协调发展政策的建议6, 载于 邮电部经济技术发展研究中心编:5研究报 告汇编6, 第151 页, ( 内部资料) 1991 年7月. 转引自 汪向东:5信息化: 中国 21 世纪的选择6, 社会科学文献出版社 1998 年版, 第118 页. 李鹏:51984 年全国邮电工作会议上的讲话6, 载于 邮电部办公厅编:52000年邮电发展目标专辑6, 人民邮电出版社 1995 年版, 第51 页. 5/ 巨#大#中#华0 民族通信产业的脊梁6,5北京青年报6, 通信时代版 1999 年3月1日. 邮电部办公厅编:5九十年代中国邮电通信6, 人民邮电出版社 1993 年版, 第17 页. 表4专用网和公用网的规模分布( 1986 年4月) 专用网 公用网 专用网与公用网 的比例 市话交换容量 2 219 850 3 033 689 731 2% 长途交换容量 51 788 285 815 181 1% 微波电路 36 407 17 820 2041 3% 资料来源: 阚凯力、 饶德全:5关于我国公用网与专用网协调发 展政策的建议6, 载于邮电部经济技术发展研究中心编:5研究报告 汇编6 据邮电部经济技术发展研究中 心的统计, / 七五0 时期我国各部门 已经规划或正在施工中的重大通信 建设项目, 其投资总和远远超过国 家对邮电部门的投资, 重复建设十 分严重.从全国来看, 在一个路由 上建有数条微波通道、 敷有数条电 缆、 光缆的情况不在少数.即使在 经济发展落后, 通信基础较差的地 区, 重复建设也相当严重.从内蒙古的呼和浩特至包头间就建有 2 条微波通道、 1 条光缆、 1 条 同轴电缆、 1 条平衡电缆、 3 条架空明线、 5 套短波. ? 通信网络和设施的重复建设十分严重! 1988 年国务院批转的邮电部/ 三定0方案中, 进一步明确了邮电部是行使主管全国通信工 作的职能部门, 邮电部也首次成立了整个电信行业的主管部门)) ) 通信司.( 在1994 年机构 调整中更名为电信政务司) 1990 年, 邮电部针对通信行业管理中亟待解决的问题向国务院提 交了 5关于加强通信行业管理和认真整顿通信秩序的请示6, 国务院批转了这一报告( 国发 ( 1990) 54 号文件) , 报告指出: / 公用和专用电信网的建设必须统筹规划, 提倡并鼓励联合建 设.除了军队、 铁路等有特殊要求的部门外, 其他部门原则上不得再自行建设长途通信线 路. 0 ? 报告同时强调邮电业务必须由邮电部统一经营和在治理整顿中切实整顿好通信秩序, 这标志着邮电部门争取垄断通信行业努力的成功, 也标志着邮电部专用网政策的改变和行业 管理实施的开端. 尽管一再重申其作为行业主管地位的邮电部为专用网的管理下发了一系列的文件和做了 大量的工作, 但专用网, 尤其是部门专用网依然保持着相当的规模, 特别是在基础网络规模发 展上相当迅速, 其扩张的势头依然难以抑制. 下表为我国光纤网络在邮电公网和其他部门专用网的分布. 表5光纤网在邮电和专用网的分布比例 年份 邮电 铁路 石油 电力 有线电视 其他 1993 821 3 810 11 0 21 5 )) ) 61 2 1994 801 0 1510 ) )) 51 0 1995 781 0 517 21 6 31 7 )) ) 101 0 1996 681 7 412 11 9 31 1 161 0 51 1 资料来源: 关铁梁 / 光纤网络发展趋势及光纤产品需求0, 5通信世界6 1997 年12 期, 第27 页. 从上表中可以看出邮电 公网在光纤基础网络所占的 比例在逐年缩小, 而专用网 所占的比例逐年增大.在基 础网络的发展方面, 特别值 得注意的是高速发展起来的 有线电视网, 其光纤网络发 展十分迅速.我国的有线电 视网是自下而上建设起来 的, 到1998 年, 全国已建成 190 万公里的有线传输网, 其中光缆干线 26 万公里, 广播电视专用 # 97 # ? ? 邮电部办公厅编:5九十年代中国邮电通信6, 第19 页. 林长智、 杨文玉:5通信网重复建设原因简析及对策研究6, 载于5邮电企业管理6编辑部编:5市 场经济与邮电通 信6, 北京大学出版社 1993 年版, 第211 页. 的卫星转发器 24 个, 卫星地面接受站 10 万座. ? 从网络的综合能力来看, 以最大的专用网之 一铁路专网为例, 根据 1999 年公布的数字, 铁路专用网拥有长途传输线路 12 万公里, 干线光 缆412 公里, 这相当于中国电信干线光缆的 22% , 其覆盖全国的 6 横6纵的光缆网正在建设 中; 数字微波 4593 公里, 卫星 VSAT 覆盖全国 234 个城市; 拥有城市电话交换 150 万线, 覆盖 全国 3 等站以上的城镇 500 余个; 寻呼网覆盖全国 700 多个城镇; 还有包括互联网、 电子商务 等在内的完整的业务体系. ? 世界上绝大多数国家的政府部门都是通过租用公用通信网传输能力来组建虚拟专用网, 极少有另建独立的专用电信网, 而/ 中国独立的部门网络之多, 堪称世界第一0, ? 在电信产业 发展中公用网与诸多的专用网并存是中国电信发展中十分独特的现象.回顾中国电信发展的 历史, 我们可以看到诸多的专用网所形成的大量的重复建设并非是市场竞争的结果, 而条块分 割、 政企不分、 缺乏有效的政府管制恰恰是其形成的根本原因. ( 三) 电信服务业进入与竞争 伴随着经济体制改革的深化和部门利益的增强, 政府工业主管部门所拥有的难以进入市 场的通信设备生产能力和富裕闲置的专用网电信基础网络, 构成了中国电信产业进入的特殊 动因; 与此同时也暴露了电信政府管理体制的内在矛盾.邮电部一系列的行业管理措施和对 专用网的整顿不但难以取得预期的效果, 反而促成了电子部、 铁道部和电力部的联合, 由此引 发了倍受人们关注的联通公司进入的/ 博弈0.作为行业管理主管的邮电部出于自身的利益对 联通的进入持强烈反对的态度, 而国务院在产业进入问题上起了关键性的作用.1993 年12 月14 日, 国务院批准并颁布 178 号文件正式同意由上述 3 部共同组建联通公司, 次年 7 月19 日中国联合通信有限公司正式成立.作为首家由政府部门组成的国有大型股份制企业进入电 信基础服务业, 在中国电信发展史上无疑具有十分重大和极其特殊的意义.然而, 也许是作为 部门间利益关系的平衡, 国务院一方面作为仲裁人批准了中国联通的进入, 另一方面又再一次 肯定了邮电部作为行业主管的地位, 从而更进一步暴露和加剧了中国通信管理体制的内在矛 盾.由此引发了中国联通在与中国电信在市场竞争中所遇到的诸如互联互通、 网际间公平计 价等一系列问题, 国务院不得不一次再次地以仲裁人的身份出面调解.例如, 1997 年国务院 就先后下发了5关于听取解决联通公司发展问题调查情况的会议纪要6和5关于解决联通公司 发展有关问题的批复6等一系列文件, 文件尽管一再重申联通公司作为中国第二家经营电信基 本业务和增值业务的全国性大型电信企业的权利, 然而经国务院批准试点的联通天津市话网 却迟迟难以实现与邮电部公用网的互连互通. 电信服务业分为两层, 一层是基础电信业务, 包括固定电话业务和移动电话业务; 在基础 电信业务之上, 另一层是电信增值业务, 其中包括了无线寻呼、 800 和450 兆移动电话、 VSAT 卫星通信、 电子信箱、 电子数据交换和可视图文及互联网接入服务等众多的业务. 人们通常以联通公司的成立作为电信业打破垄断、 开始竞争的发端, 然而在中国联通进入 之前, 以非邮电部经营为主的无线寻呼增值服务企业如雨后春笋般地冒了出来, 在电信增值服 务业早已呈现出一片/ 百舸争流0的竞争局面, 而政府对电信业管理却落后于产业的发展.而#98 # ? ? ? 周其仁:5从数网并存到数网竞争6,5经济学消息报61993 年3月19 日. 荣钰、 姜艳青:5铁路专网欲涉足电信运营市场6,5通信产业报61999 年6月2日. 周其仁:5三网聚合, 数网竞争6,5财经61998 年第 9 期. 作为隶属政府部门而进入电信服务业, 联通公司在当时也并非是独一无二的, 在此之前已经就 有隶属于电子部的北京吉通通信有限公司的成立.伴随着 90 年代全球范围兴起的信息基础 结构( GII) 和国务院经济信息化联席会议的成立( 后改为国务院信息化领导小组) , 1993 年经 国务院和国家经贸委批准成立了吉通公司.实际上, 吉通公司的成立与中国联通公司问世一 样, 同样有着其更深刻的历史背景和体制原因.大约有 25 个电子部所属的通信设备集团作为 吉通公司的股东, 其主要服务于国家信息基础设施( NII) 的建设和/ 三金工程0.吉通公司的出 现打破了邮电系统数据通信的一统天下, 并加快了信息服务市场的形成与发展, 其经营范围几 乎囊括了已经开放的电信服务业的所有领域.然而, 吉通公司的发展也不可避免地遇到诸如 联通公司发展中难以回避的问题. 值得我们深思的是, 中国联通的进入及发展丝毫没有打破邮电部和其所属的电信总局在 电信基础服务业中单一的市场结构.虽然在 1995 年4月国务院机构改革、 实行政企分开的 / 三定0方案中, 电信总局正式以中国电信为名向国家工商管理局注册并进行了企业法人登记, 但这并没有从实质上改变邮电部和中国电信政企不分的相互关系.由此, 在中国电信业难以 展开有效的市场竞争也就不足为奇.因此, 打破垄断必须彻底改变政企不分的政府管理体制. ( 四) 外资的进入政策 如上所述, 电信设备的引进、 外资的进入使得电信设备制造业的竞争异常激烈, 而在电信 基础网络和电信服务业, 竞争却以种种理由受到了限制.这些理由在反对联通公司成立、 针对 外资进入中国电信业时被多次陈述.其主要是, 电信产业并非是一般的竞争性产业, 是具有自 然垄断性的基础性产业; 电信业是国家的神经系统, 关系到国计民生和国家主权与安全; 电信 产业由国家统一管理、 统一建设可充分利用资源, 防止低水平重复建设等等.因此, 国家关于 外资进入电信业的政策一直难以松动, 而外资也一直在为进入中国电信服务业在作着不懈地 尝试和努力. 80 年代初期, 随着改革开放的深入和外资的进入, 1984 年7月国务院办公厅转发邮电部 5关于不宜与外商合营邮电通信的报告6, 明确除国务院已批准的深圳经济特区的市内电话外, ( 实际后来收回了其经营权) 其他经济特区和进一步开放的沿海城市, 均不宜与外商合营邮电 通信.同年国务院领导进一步明确,/ 外资不得参加通信企业管理, 这个原则是定了的.至少 在目前, 还是采取独家经营的这种方式.其原因主要是政治性的, 一是主权的象征的问题; 其 次是对外保密问题. 0 ? 1997 年3月中国电信( 香港) 有限公司成立, 同年 9 月为投资在广东、 浙江两省的移动电 话业务, 中国电信首次在香港上市, 发行股票, 共募集资金 306 亿港元, 约合 42 亿美元, 这实际 上意味着外资已经进入了中国电信. ? 中国电信( 香港) 公司的资产, 现在已经包括全国六个 省的移动通信公司, 中国电信( 香港) 公司的外资股占 25%. ? 中国电信在香港上市融资的同 年, 英国大东公司( C & W) 向中国电信出售了 515% 的股权, 并有意进一步向中国电信出让其 在香港电信的股份, 最终使 C & W 和中国电信持有的股份相等.作为回报, 中国电信将允许 # 99 # ? ? ? 胡舒立:5专访信息产业部部长吴基传65财经62000 年第 1期. 胡舒立:5中国电信( 香港) 上市始末6,5中国市场经济决策信息 参考文献61998 年第 2 期. 邮电部办公厅编:5九十年代中国邮电通信6, 第8页. C & W 成为中国电信( 香港) 公司的主要投资者, 使C&W有机会参与中国电信业的发展. ? 由此我们可以看到, 尽管邮电部一再重申外资不得进入的原则, 外资实际上已经利用各种渠道 悄然进入了中国电信服务业. 同时我们必须清醒地认识到, 全球经济一体化和电信市场开放的趋势是无论如何不可逆 转的.加入 WTO 的主要先决条件是服务贸易的开放, 特别是必须承诺信息产品零关税、 开放 电信市场.在服务贸易谈判中, 电信部门作为垄断部门, 是整个加入世界贸易组织谈判中的主 要难点之一.世纪末中美达成的关于中国加入世贸组织的协议更加剧了中国电信产业开放参 与国际竞争的紧迫感.作为发展中国家的中国电信业, 我们必须面对和认识到这一现实, 中国 电信产业的发展必须走产业化、 市场化和国际化的竞争之路. 五、 中国电信产业政府管理体制的改革 计划经济体制的主要特征是经济决策高度集中统一, 中央政府主管电信产业发展的大政 方针, 并对通信部门进行严格的计划管理.邮电部作为主管邮电工作的政府专业部门, 在高度 集中的计划经济体制下更像一个大型企业, 一方面经营电报、 电话等传统电信业务, 另一方面 实施有限的部门管理, 如技术标准、 服务水平等.而通信发展的重大决策无一不是由中央政府 决定的, 但由于在计划体制下经济管理工作条块分割, 通信手段和服务对象单一, 通信行业管 理的矛盾并不突出. 改革开放后, 一方面在中国电信业高速发展的同时, 电信生产关系的变革和制度创新大大 落后于其生产力的高速发展, 从而进一步暴露和加剧了通信管理体制的内在矛盾.另一方面 伴随着 90 年代兴起的信息基础结构和国际互联网络的发展、 / 三网合一0的趋势使刚刚缓解了 电信瓶颈约束的中国电信业又面临着新的考验, 这一切都对电信业的政府管理体制提出了更 高的要求.然而, 中央政府虽然对邮电管理体制进行了多次调整, 但计划经济下中央政府及综 合部委, 如国家计委、 国家经贸委与邮电部对电信业的多重管理方式并没有发生根本的改变. 从以上的分析中可以看到, 与改革开放前极为相似的是, 改革开放后有关电信产业发展的重大 决策无不是由中央政府作出或最终定夺的.尽管中央政府一再重申邮电部作为行业主管的地 位, 但单单作为国务院下属的一个部, 邮电部就很难履行对不断发展并涉及到诸多方面的电信 产业的管理职能.更重要的是, 邮电部难以摆脱政企不分所形成的与中国电信/ 二元结构0的 部门利益关系.正是这一利益关系, 使得邮电部缺乏适应形势、 调整其行业管理角色转变的能 力. 同时我们必须清醒地认识到, 电信业的高速发展, 特别是 90 年代后电信发展大大超出了 传统电信的业务范围, 新的电信业务层出不穷, 电信自身概念已经发生了根本的改变.伴随着 信息时代的到来, 作为现代信息网络基础的电信业在国民经济中必然起到越来越重要的作用. 这一切对电信业的政府管理提出了更高的要求, 同时也必须改变政府管理的方式, 计划经济下 形成和延续下来的通信管理体制越来越难以适应时代发展的要求. 尽管始于中国联通进入的中国电信业改革在世界电信改革的进程中并不算晚, 但中国电 信市场依然难以展开有效的竞争, 致使中国电信体制改革的步伐大大落后于世界发展的潮流, 其深层次的矛盾是中国电信业政企不分的竞争主体和难以协调的部门之间的利益关系, 解决 # 100 # ? 万岩、 高世楫:5英国电信业发展的历史沿革和电信公司的扩张战略6,5世界电信61998 年第 5 期. 问题的根本途径是电信发展走产业化的道路.而实现这一目标必须从政府做起, 政府部门必 须放弃各自的部门利益, 真正做到政企分开, 使部门资源进入市场并按照市场的原则进行交 易, 建立产权明晰、 权责分明、 政企分开、 管理科学的现代电信企业; 必须建立高效、 中立、 廉洁 的政府电信管制机构, 为企业营造公平竞争的法制环境. 1998 年3月, 根据国务院机构改革方案, 信息产业部的组建在这些方面迈出了积极的一 步.信息产业部成立后实现了邮电分营, 为电信业下一步的改革打下了基础.1998 年12 月, 国家计委和信息产业部第一次联合举办了电信资费听证会, 从1999 年3月开始, 经国务院批 准, 由信息产业部颁发的关于调整电信资费的规定, 对电信资费进行了调整.尽管此次价格调 整的合理性引起多方争议, 但相继对电信价格调整的幅度和频率都是历史上前所未有的. 1999 年2月国务院批准了中国电信重组方案, 与此同时, 全国邮电无线寻呼系统资产剥 离、 改制重组工作也取得较大进展, 原中国电信无线寻呼业务整体并入联通公司.由此构成了 中国电信( 固定电话业务和数据业务) 、 中国移动、 中国卫星、 中国联通四大通信公司.特别值 得注意的是, 正当人们疑虑信息产业部关于中国电信的/ 竖切0方案是否能在电信业形成真正 有效竞争的时候, 国务院再一次行使了产业进入的决策权, 中国网络通信公司在世纪之交进入 中国电信业.网通公司由中国科学院牵头, 会同铁道部、 广电总局和上海市共同出资组建, 四 方各占 25% 的股份.四大股东都具有/ 独家0优势.网通公司的主要业务就是以宽带数据网 络端口为基础提供宽带批发业务、 提供接入网、 互联网的 IP 互联成套技术方案, 提供各种现代 电信业务服务, 这些代表未来发展方向的业务使网通公司具有巨大发展空间和市场潜力.更 加引起人们关注的是, 中国网络通信公司从一成立起就建立了现代企业制度, 并准备采取多种 市场融资方式以拓宽企业发展道路.目前中国网通总投资额达 412 亿元, 建成后将联结国内 15 座城市, 成为世界上速度最快的光缆网络之一, 并将成为中国电信业竞争的一支不可忽视 的力量. ? 可以看出, 中央决定组建信息产业部的目的, 不单纯是相关政府部门间的合并, 而是面向 21 世纪发展我国信息产业的一项重大战略决策和政府管理体制的重大改革, 这一决策必将有 力地促进电信业的跨世纪发展.然而我们不得不认识到, 信息产业部的成立和政府相关产业 部门的合并无法一蹴而就地解决长期历史上形成的深层次的利益关系和种种矛盾.历史形成 的问题不但需要对历史的深入回顾和反思, 也需要一个历史的过程加以解决.然而, 世界电信 技术的飞速发展, 体制改革的浪潮和国际竞争的趋势不可逆转.加入 WT O, 中国电信业不得 不面对电信市场开放的现实, 这一切使得每一个参与和关注中国电信发展和改革的人不能不 产生巨大的紧迫感.对于中国电信业市场化的进程和政府管理体制的改革, 我们寄予厚望、 并 拭目以待. 作者王鸥, 中国社会科学院研究生院博士研究生.北京, 100102. # 101 # ? 严义埙:5/ 网通0董事长谈/ 网通06,5投资导报61999 年11月26 日.
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中国经济史研究 2000 年第 4 期 中国电信业的发展与产业政策的演变 王鸥内容提要: 在中国电信业 50 年发展中, 政府产业政策始终起着关键性的作用, 本 文通过这一历史时期产业政策的演变过程, 阐述中国电信管理体制的内在矛盾.计 划体制下形成的电信的极度短缺和改革开放后发展电信业优惠政策的确立, 一方面 使得中国电信业的发展实现了历史性的跨越, 另一方面使得电信管理体制与高速发 展的生产力形成了尖锐的矛盾.解决这一矛盾的根本途径是走电信产业化、 市场化 的道路, 通过竞争来实现电信业的发展, 然而这一目标实现的基本前提是改革政府通 信管理体制. 关键词: 电信业 产业政策 管理体制 改革开放以来, 中国电信业发生了翻天覆地的变化.在这一历史发展变化过程中, 政府的 电信产业政策的演变起到了主导作用.回顾与前瞻, 巨大的成就与诸多的问题并存、 重大的机 遇与严重的挑战并存, 如同产业的发展一样, 当前电信体制的改革也处于一个关键时期.毋庸 置疑, 与整个经济体制改革的目标模式相一致, 中国电信产业发展与体制改革也必须符合市场 经济体制改革的基本取向.在市场经济体制中, 电信产业是最具有典型意义, 由于科技进步而 引起产业经济特性变化, 从而由自然垄断产业演化成为竞争性的产业.正是由于这一变化, 世 界众多国家对电信产业的政府管制政策和管理体制也随之发生着根本性变革.在当前的中国 经济体制的改革中, 政府已经把传统竞争性产业推向了市场, 市场机制在这些产业中越来越起 到资源配置的基础作用, 随着经济体制改革的深入, 电信业打破垄断、 走向市场已经成为了历 史的必然.然而, 改革起步并不算晚的中国电信产业一方面难以打破垄断的局面和单一的市 场结构, 建立有效的竞争机制; 另一方面又一直难以政企分开, 建立公正、 独立和有效的政府管 理体制.究其原因, 我们应该认识到, 虽然中国电信产业发展未来模式与世界电信发展产业化 的基本趋势必然一致, 但中国电信产业垄断的性质是基于与市场经济体制国家完全不同的历 史实践和理论基础.因此, 对中国电信产业体制改革的研究必须以此为出发点. 一、 计划经济体制下电信业的地位和发展政策 作为现代信息社会基础网络的电信产业在国民经济和社会发展中具有难以估量的重要作 用, 而在计划经济体制的长期发展中, 发展电信产业的重要性却主要体现在军事和政治意义 上.电信的发展主要是为了党政军政令、 军令的上传下达, 虽然有时候也讲电信工作要统筹兼 顾到经济、 文化和人民生活, 但其工作重点一直是为/ 党的中心工作服务0.所谓电信企业/ 首 先是党和国家通信机要部门0, 甚至被当作为/ 无产阶级专政和阶级斗争的工具0.电信部门名 # 87 # 为企业, 实际上实行半军事化管理, 在/ 十年动乱0 期间甚至被划归军队直接领导. 在改革开放前的 30 年中, 由于受到高度集中的计划经济体制的影响和优先发展重工业的 经济发展战略的制约, 国家财政收支状况成为制约邮电发展与投入的直接因素.邮电固定资 产投资采取以条条为主、 垂直分配、 单一划拨的方式.在计划经济的 30 年当中, 电信基本建设 投资总额仅为 3615 亿元, 年均 1 亿元多一点.邮电投资占国家总投资的比例除了恢复时期为 116% 外, 在其它几个五年计划时期均低于 1%, 并随着国民经济的波动, 投资呈大起大落的态 势.在1962、 1963 年经济调整时期, 邮电年投资总额尚不足 3 千万元, 占国家总投资的比例 不到 014%. ? 电信投入的严重不足造成电信行业与整个国民经济其它行业的比例长期严重 失调, 电信增长速度长期低于国民经济的增长速度.从1949 到1979 年, 我国工业总产值增长 4412 倍, 而局用交换机却增长不到 6 倍.1960 年到 1980 年, 全世界国民生产总值年增长率为 417% , 而同期电话年增长率为 616% , 电话年增长率是 GNP 年增长率的 114 倍, 而我国同期 这一比率仅为 016 倍. ?在经济发达地区, 这一比例失调更为严重.在改革开放前的 30 年中, 北京电话增长率仅为工业增长速度的 1/ 50; 而上海这一增长率仅为 1/ 70, 在此期间上海工农 业生产总值增加了 25 倍, 而全市电话容量只增加了 30% , 总数仅为 914 万门. ? 在价格方面, 1950 年3月经政务院财经委决定, 电信资费以胜利折实公债 0107 分作为电 信计价单位, 这仅相当战前价格的 70%, ? 并于 1950 年11 月改用人民币计价, 并进一步调低 了电信资费. ? 1958 年经国务院批准对电信资费进一步下调和简化资费结构, 对当时主要通 信手段电报的资费实行全国统一价格, 每字一律由1 角3分5厘降至3 分; 长话分级价目于36 级降至 13 级, 长话资费平均降低 40% . ? 在此之后直到改革开放后相当长的一段时间, 邮电 资费始终没有变动, 为此邮电资费长期被誉为价格稳定的/ 典范0.由于同期工业产品和农业 产品的价格不断正向变动, 使持之不变、 甚至下调的邮电资费与工业产品和农业产品的价格形 成了巨大的价格剪刀差.邮电资费严重扭曲, 价格长期脱离成本. 由于从投资和价格两个方面挤压, 电信部门通信生产无法保持良性循环, 更谈不上自身的 发展和技术的进步, 电信发展的严重滞后使之成为国民经济发展的/ 短线0.1978 年, 9 亿人口 的中国只有电话交换机 406 万门, 其中自动交换机 116 万门, 电话机 369 万部, 尚不及仅 400 万人口的香港地区, 甚至比当时非洲国家的水平还低.长途通信也十分落后, 到1980 年, 我国 的长途电话电路仅为 212 万条, 同期美国有 180 万条, 而作为发展中国家的印度当时也有长 途电路 10 余万条.可见, 我国的通信能力不但与发达国家相差甚远, 甚至远远落后于发展中 国家.占世界 1/ 5 人口的中国拥有的话机总数还不到世界话机总数的 1%, 再将它除以一个 庞大的人口基数, 电话普及率仅为 0138% , 尚不及全球平均水平的 1/ 10 . ? 通信发展的差距在技术装备上更加明显.在80 年代初期, 世界通信正在进入程控交换、 光纤传输和卫星通信时代, 而我国通信网技术装备却相当落后, 基本上是四五十年代的水平, # 88 # ? ? ? ? ? ? ? 吴基传:5中国通信发展之路6, 新华出版社 1997 年版, 第12) 14 页. 杨泰芳:5当代中国的邮电事业6, 当代中国出版社 1993 年版, 第546) 547 页. 中国社会科学院、 中央档案馆:5中华人民共和国经济档案资料,交通邮电卷6, 第1016 页. 中国社会科学院、 中央档案馆:5中华人民共和国经济档案资料,交通邮电卷6, 中国物资出版社, 第992 页. 吴基传:5中国通信发展之路6, 第275 页. 吴基传:5中国通信发展之路6, 新华出版社 1997 年版, 第7页. 国家统计局工业交通司编:5中国运输邮电事业的发展6, 中国统计出版社 1989 年版. 不少 30 年代的设备仍在勉强运转.1978 年, 在全国仅有的 175 万门市内电话交换机中, 自动 化比重仅达到 57%.也就是说, 9 亿人口的中国大陆只有自动电话交换机百万余门, 而仅仅有 人口 400 万的香港地区就有自动电话交换机 130 万门. ? 而大陆百万余门的自动交换机中, 以旋转制、 步进制、 纵横制等机电设备为主, 电子交换机( 包括半电子交换机) 仅占 617% .发 达国家 70 年代初就已经开始使用的程控交换机, 80 年代初在中国大陆还是一片空白. ? 邮电企业连年亏损.在从 1970 到1979 年改革开放前的 10 年中, 除1973 年略有盈余外 ( 0123 亿元) , 邮电企业全行业亏损, 到1978 年, 全国邮电业务总量只有 11165 亿元, 仅占国内 生产总值的 01325%. ? 然而在 80 年代初, 世界发达国家已经相继进入信息社会, 各国都十分 重视通信网络的建设和发展, 50 年代末日本电话普及率仅有 118% , 到70 年代末已增长到了 3214%. ? 不仅如此, 电信已经成为发达国家社会经济发展中举足轻重的重要产业.到1983 年, 美国电信电话公司( AT& T) , 已经拥有 1669 亿美元的固定资产, 相当于美国石油、 钢铁、 汽 车和计算机四大行业的总和.AT& T 的年度预算仅次于美国联邦预算, 1983 年投资占全国投 资总额的 4% , 当年营业额达 703 亿美元. ? 在改革开放前的 30 年发展中, 高度集中的计划经济体制严重约束着电信业的发展, 一方 面使本来应该超前发展的电信业成为制约整个经济发展的/ 瓶颈0, 另一方面, 计划经济体制 特殊的信息流动方式和信息基本结构以及与之相适应的决策机制在一定程度上掩盖了这一瓶 颈约束. 二、 改革开放后电信发展的重新定位 始于 1978 年的改革开放为中国电信业发展提供了一个前所未有的历史机遇.经济体制 转轨和对外开放浪潮从对内、 对外两个方面迅速引发了全社会多层次、 全方位和多样化的信息 需求.这一整个社会汇集起来的巨大信息渴求即刻显现了电信在国民经济发展中严重的瓶颈 约束, 同时也成为中国电信业发展前所未有的巨大动力. 改革开放后经济发展的一个主要特征是经济生活从封闭趋于开放, 商品经济的发展使得 人们在社会生产和日常生活中的相互交往空前增加, 各种各样的横向联系大大加强.由此引 发了电信业务量大大增加, 电话待装户也骤然增多.在经济特区, 外商投资最关心的就是通 信, / 一问电话二问路, 第三才是谈项目. 0经济商品化的趋势凸现出通信在市场经济中必不可 少的作用, 特别是在经济特区, 通信成为了制约对外开放和经济发展的重要因素. 人们开始思索和探讨电信在国民经济中的地位和作用, 自1979 年下半年起, 邮电部门展 开了邮电性质、 作用与在国民经济中的地位的大讨论, 破除了/ 专政工具0论, 逐渐明确了邮电 通信是社会生产力的一部份.1982 年中共十二大报告和人大五届五次会议批准的/ 六五0计 划中, 明确将邮电通信列为国民经济建设的战略重点之一.1984 年10 月12 日国务院常务会 议听取邮电部关于发展邮电事业的规划目标和/ 七五0计划安排的汇报后产生了一个对邮电发 展有六条要求的会议纪要; 1984 年12 月13 日中央书记处会议再一次听取邮电部关于邮电通 # 89 # ? ? ? ? ? 诸幼侬、 钱忠浩:5当代世界电信经济6, 第26 页. 诸幼侬、 钱忠浩:5当代世界电信经济6, 文汇出版社 1995 年版, 第7页. 国家统计局工业交通司编:5中国运输邮电事业的发展6, 中国统计出版社 1989 年版 吴基传:5中国通信发展之路6, 第13 页. 杨泰芳:5中国改革开放辉煌成就十四年 邮电部卷6, 中国经济出版社 1992 年版, 第12页. 信事业整改方案的汇报后, 产生另一个六条要求的会议纪要.这/ 两个六条指示0进一步明确 了邮电通信在国民经济中的重要地位, 并指出了通信发展的基本方针与发展政策. 为了发展电信产业, 必须发挥中央和地方两个积极性.早在 1979 年6月, 国务院就批转 了邮电部5关于调整邮电管理体制问题的请示报告6, 从而重新恢复和调整了由邮电部和省、 自 治区、 直辖市双重领导, 以邮电部为主的邮电管理体制.邮电体制的调整进一步确立了邮电系 统的垂直统一领导, 同时促使省、 自治区、 直辖市加强了对邮电工作的领导和支持, 使地方政府 在电信发展中发挥了更大的作用.1984 年12 月13 日邮电部党组向中央书记处会议汇报时 提出, 后在中央书记处会议纪要中进一步明确了/ 四个一起上0的方针, 即/ 国家、 地方、 集体、 个 人一起上0, 调动社会各个方面的积极性来参与通信业的建设与发展.1990 年, 国务院领导根 据邮电部总结地方电信发展的经验, 充分肯定了/ 统筹规划、 条块结合、 分层负责、 联合建设0的/十六字方针0, 并将其进一步扩展为整个交通行业的发展方针.这一方针进一步明确了通信 建设上条条与块块各自担负的责任, 促使地方政府把通信纳入当地经济和社会发展的总体规 划, 在发展政策和人、 财、 物等多方面给予通信发展以大力支持, 为电信的发展奠定了坚实的基 础. 把邮电通信作为基础设施和经济发展重点无疑是对传统经济发展战略的突破和产业发展 政策的创新, 尽管在当时电信发展中依然存在着种种困难与问题, 然而中央政府的决策毕竟为 电信产业提供了一个十分重要的战略定位和前所未有的发展契机. 三、 电信价格与投资政策的变化 ) ) ) 电信业的启动与发展 高度集中的计划经济体制造成了电信业发展的严重滞后, 由此带来了电信产品供求的巨 大缺口, 要发展就必须有投入, 邮电基础设施的主要特性就是投资规模巨大, 加上计划经济下 造成的极度短缺, 电信发展所需要的不是常规性的边际调整, 而必须是急剧地、 大规模的结构 性调整.因此, 投入不足是我国电信产业发展的最大障碍, 而资金的投入与价格体制和投资体 制密切相关.改革开放伊始, 面临着计划经济的巨大惯力, 十年动乱又使整个国民经济困难重 重, 中央政府无力通过财政手段对电信进行大力投资, 在当时的情况下通过电信资费的大幅调 整和企业自身积累来发展电信更不现实.推动电信业的发展必须另抉良策, 为此中央政府推 出了一系列优先发展邮电产业的优惠政策.主要包括: 1、 市话初装费政策.在计划经济体制下, 不但电信投入甚少, 而且长话与市话比例严重失 调.特别是改革开放之前的 10 年中, 市话的投入大大低于长话.市话中民用住宅电话又微乎 其微.发展电信, 市话是基础.因此通信发展从最薄弱环节市话入手成为必然, 市话初装费成 为首先出台的政策. 1979 年国务院以国发[ 1979] 165 号文转发 1980 年邮电部、 财政部、 国家物价局 5关于对 市内电话新装用户收取初装费的联合通知6, 指出, 遵照国务院文件有关规定, 需对市内电话新 装用户适当增收初装费, 用于市内电话建设.在中国电信发展史上起到了十分重要作用的市 话初装费政策由此开始实施, 并在以后的实施过程中进行了多次调整.这一政策大约可分为 四个阶段.从1980 年到 1984 年, 由于当时初装费价格较低而且民用电话很少, 市话初装费的 收取范围基本上是地区级以上城市, 并未引起人们很大的注意.从1985 年到 1990 年10 月, 初装费收取范围扩大到县, 平均每一新增用户收初装费为2 000元, 私人住宅电话初装费标准 也逐步提高至1 500元.从1990 年10 月以后, 国家物价局和邮电部发出了5关于改变市内电 # 90 # 话资费管理办法的通知6, 邮电部提出初装费标准为3 000 ) 5 000元, 基本原则为收回建设成 本, 具体价格的决定权下放到各省、 自治区、 直辖市.以当年北京市话初装费提高到5 000元为 开端, 各省、 自治区、 直辖市的初装费标准也都大幅度提高.1999 年3月国务院决定在全国范 围内对邮政电信资费进行结构性调整, 大幅度降低了市话初装费. 2、 / 以话养话0政策.1981 年初经国务院批准施行了/ 以话养话0的政策.1981 年11 月, 邮电部颁发了5关于加快市内电话发展的规定6, 明确规定省会局的市话利润和设备更新改造 及大修三项基金全部安排给本局用于市话建设.1982 年3月12 日, 财政部根据国发( 1982) 40 号文件精神, 向邮电部发出5同意你部直属企业实行利润分成办法的函6, 同意自 1982 年起 至1985 年止, 将市内电话的利润全部留给邮电部内使用, 实行单独核算; 其余邮电企业的盈利 实行倒一九分成, 即盈利的 10% 上交财政, 90% 留给邮电部. 3、 三个/ 倒一九0政策.从1982 年的 1986 年, 经国务院领导同志批示同意, 逐步形成了全 部三个/ 倒一九0政策.即邮电部门所得税上交 10% , 非贸易外汇收入上交 10% , 预算内拨改 贷资金偿还 10% 本息, 其余部分均归邮电部. 4、 邮电附加费政策.经国务院批准, 原国家经委于 1986 年10 月5日发布了5关于发展运 输、 通信若干问题的暂行规定6, 对凡集资建设的县以上邮电通信设施, 邮电部门可根据不同情 况, 对集资者给予优惠, 也可经省人民政府批准实行特殊资费, 在国家规定的留利内偿还本息. 据此, 各地经省、 直辖市和自治区政府批准, 相继在电话、 电报和邮政业务中收取附加费. 5、 加速折旧政策.长期以来, 邮电固定资产的折旧率过低, 严重影响了通信的发展.1984 年以后, 经国家批准逐步提高了固定资产折旧率, 并且折旧率逐年提高.为了鼓励电信企业更 新改造、 加快发展, 邮电部门也制定了加速折旧的相关政策. 6、 减免关税政策.1986 年, 经国务院同意, 国家经委、 海关总署、 财政部联合发文, 对邮电 通信的技术改造项目实行海关半税政策; 同时, 国家对使用外国政府贷款、 世界银行和亚洲开 发银行贷款购买的通信设备实行全免关税政策, 对一些急需的通信设备实行特批全免关税政 策. 为了进一步调动各方面的积极性, 特别是地方政府的积极性, 1979 年中央批准了由邮电 部和省、 自治区、 直辖市双重领导, 以邮电部为主的邮电管理体制, 同时又进一步明确了/ / 四个 一起上0的方针, 从而改变原有的国家单一投资方式.1990 年又进一步将这种投资方式概括 为/ 统筹规划、 条块结合、 分层负责、 联合建设0 的/ 十六字方针0.这一方针要从过去那种邮电 通信建设与投资以/ 条条0为主的传统方式, 转到/ 条块0结合、 分级负责、 加快发展上来, 并进一 步明确各级政府在通信发展中的责任, 成为发展通信的重要政策保证. 在参与电信建设方面, 地方政府成立各级通信领导小组, 由地方主要责任人主持召开当地 的通信会议, 具体负责区域性电信发展的具体问题.除此之外, 地方通信发展的主要具体政策 还有: ( 1) 把通信作为地方政府工作的重要议事日程并纳入当地经济发展总体规划.( 2) 协助 邮电部门协调关系, 帮助解决拆迁、 征地、 劳力安排、 物资供应等实际问题.( 3) 帮助协调筹集 建设资金, 包括批准收取用于当地邮电建设的附加费, 调整市话初装费、 改制费、 规定和调整地 方性邮电资费.( 4) 实行由地方征收的各种费用减、 免、 返等特殊优惠政策.( 5) 制定地方性邮 电法规, 使地方通信发展逐步走上法制轨道等. 由于地方政府对电信业发展的参与和不断投入, 地方政府在通信发展中起到了越来越重 要的作用.在有些省份, 地方筹资在当时已经成为通信建设资金的主要来源.以江苏省为例, # 91 # 在1986、 1987 两年中共投资 3188 亿元, 其中邮电部投资 474515 万元, 占总投资的 12123% ; 企业自筹资金投资 11277 万元, 占2911% ; 地方财政拨款 83615 万元, 占2116% ; 地方政府优 惠政策筹资达 212 亿元, 占5617%. ? 另据统计, 仅1988、 1989、 1990 三年里, 江苏省邮电通信 建设完成的投资总额中, 属邮电部投资( 含一级干线投资) 5226 万元, 占411% ; 地方财政拨款 2266 万元, 占2% ; 利用外资 6100 万元, 占5% ; 企业自有资金( 不含市话初装基金) 34176 万元, 占2615% ; 其它 60% 以上是依靠地方政府多渠道筹集的. ? 1991 年全省第二次通信工作 会议后, 省政府为解决/ 八五0期间邮电建设所面临的资金缺口, 再次下发文件到全省, 决定收 取通信建设费, 为实现全省邮电/ 八五0发展计划解决了部分资金. 除了投资体制的改革, 在此期间中央政府还批准邮电部对长期偏低的市话、 长话资费和资 费结构进行了调整.市话和长话的资费有所提高, 资费也逐渐转向/ 计次制0和/ 复式计费0. 在电信价格的决定上, 彻底打破了计划经济体制下一成不变的电信资费定价原则, 电信资费的 调整也逐渐体现了市场需求和电信发展的要求, 计费方式也逐渐与国际接轨. 经过了一段时间的酝酿, 相继出台了上述一系列新政策, 形成了/ 中央拨款、 地方筹资、 政 策性集资、 企业利润、 国内外贷款0等多种资金来源的新的投资体制, 这一系列的方针政策的贯 彻和实施为电信业投入了巨大的资金和注入了发展动力.请见表 1 表1从/ 五五0 时期到/ 八五0 时期邮电固定资产投资情况 邮电固定资产投资额 单位( 亿元) 全国固定资产投资额 单位( 亿元) 邮电固定资产平均 增长速度 邮电固定资产投资 占全国固定资产 投资的比例 / 五五0 时期 191 08 3 300 71 33% 01 60% / 六五0 时期 581 87 5 352 321 98% 11 10% / 七五0 时期 2011 98 12 468 251 38% 11 62% / 八五0 时期 2 4231 89 36 726 751 46% 61 60% 资料来源:5中国统计年鉴6, 中国统计出版社 1998 年版, 第186 页. 吴基传主编:5中国通信发展之路6, 新华出版社 1997 年版, 第470) 471 页. 从表中我们可以看到, 从/ 六五0、 / 七五0到/ 八五0, 邮电固定资产投资的绝对额每年都增 长一个数量级./ 六五0和/ 七五0 期间邮电固定资产投资年平均增长率从 / 五五0 时期的 7133% 猛增到 32198% 和25138% , / 八五0期间这一比率高达 75146% .邮电固定资产投资 占全国固定资产投资的比重从/ 五五0期间的 0160% 猛增到/ 八五0 时期的 6160% .使得这一 比例从远远不足国际电联对亚太地区建议 215%的比例到大大超过这一标准. 由于国家政策的先导作用和由此带来的巨大投入, 中国通信产业得以飞速发展, 公用电 信网几年上一个台阶, 1985 年电话主线数在世界排名为第 17 位, 1990 年为第 15 位, 到了 1995 年和 1996 迅速攀升到第 4、 第3位; ? 到1998 年, 中国公用固定电话网络已经成为仅次 于美国的世界第二大网络, 局用电话交换机容量达到 11349 亿门, 全国电话用户达到 8735 万#92 # ? ? ? 吴基传:5中国通信发展之路6, 第486 页. 杨泰芳主编:5中国改革开放辉煌成就十四年 邮电部卷6, 第309 页. 张秉银:5/ 四个一起上0方针及其实施对策的探讨6, 载于5 市场经济与 邮电通信6, 北京邮电大 学出版社 1993 版, 第28 页. 户. ? 在实现了规模跨越的同时, 也充分吸收世界先进技术和发挥技术/ 后发优势0, 在传输技 术方面, 中国电信网成功地跨越了同轴电缆模拟传输和光纤准同步数字传输两个阶段, 直接建 立了光纤同步传输网络; 在交换技术方面, 中国电信跨越了纵横制交换机和模拟电子交换机两 个阶段, 而直接采用了数字程控交换机, 电话程控化比重和长途话路数字电路都在 99%以上, 技术指标都高于发达国家的水平. 在通信产业投资规模扩大的同时, 邮电投资结构也发生了巨大的变化, 其中最显著的特点 是国家投资的比例大大缩小和/ 自筹资金0的比重大大增加.具体的变化如表 2 所示: 表2从/ 五五0 时期到/ 八五0 时期邮电投资结构的主要变化 国家投资占邮电 总投资的比例 / 自筹资金0 占邮电 总投资的比例 其它投资 / 五五0 时期 85111% 131 51% 1138% / 六五0 时期 42113% 501 71% 7116% / 七五0 时期 13175% 611 38% 24187% / 八五0 时期 1106% 741 80% 24114% 资料来源: 吴基传主编5中国通信发展之路6, 新华出版社 1997 年版, 第470 ) 471 页. 从上表可以看出, 在/ 五五0 时期, 国家投资依然占绝对的比 重.在此之后, 国家投资在邮电 总投资中的比例逐年大幅度下 降.在/ 六五0时期还依然占相当 的比例, 但已经不足总投资的一 半, / 七五0 时期大幅度下降为 13175% , 而到/ 八五0时期这一比 例仅为 1106%.在国家对电信 投资不断减少的同时, / 自筹资 金0始终稳定增长./ 六五0时期/ 自筹资金0与其他投资的比重为 50%B50% ;/ 七五0期间这一 比重为 60%B40%; 而到了/ 八五0期间这一比例上升到接近 75%B25% ./ 自筹资金0 已经占 到整个投资的 3/ 4, 在电信发展中起到了无可替代的重要作用. 从以上的分析中我们可以看到, 从中国电信业启动到高速发展, 中央政府对电信产业发展 中实行的一系列倾斜的产业政策, 为通信产业的发展创作了良好的环境, 在产业发展中起到了 至关重要的作用.这也正体现了中央关于邮电发展/ 三个依靠0的基本原则, 即/ 一靠政策, 二 靠科学技术进步, 三靠各方面的支持0.正是中央政府的邮电发展战略和社会各方面的努力和 支持, 使得电信产业成了中国改革开放以来发展最快的产业之一, 使得中国电信业取得了巨大 的成就. 在历史地评价改革开放后一系列电信发展政策重要作用的同时, 我们也应该看到由此带 来的问题与负面影响.不可否认, 电信产业的优惠政策是当时历史条件下的选择, 是对计划经 济体制下造成的电信基础设施严重不足的结构性调整, 同时也是在新形势下弥补电信供需巨 大缺口的制度创新./ 自筹资金0在中国邮电发展中起到了至关重要的作用, 是电信发展的主 要投入.然而, 被原邮电部称为/ 自筹资金0的投资并非自筹, 而恰恰是中央对通信产业发展的 一系列的优惠政策./ 自筹资金0包括电话初装费、 邮电附加费及邮电企业的利润及折旧.从/自筹资金0的构成我们可以清楚地看到, 被邮电部门称之为/ 自筹资金0实际上是一种由中央 政府特许的、 邮电部无偿使用的政策性集资, 其本质是计划经济体制下的投资手段和投资体制 的延续. 与邮电附加费一起, 市话初装费被原邮电部门归为一种/ 特殊的资费形式0 ? , 虽然在以后 # 93 # ? ? 徐善珩主编:5中国邮电百科全书 综合卷6,人民邮电出版社 1995 年版, 第126 页. 信息产业部: 1998 年通信业发展统计公报,http: / / ww w1mii1gov1cn/ tongji/ tjgb/ tjgb19981htm 一系列的文章中市话初装费又被解释成为一种国际上通行的做法.但人所共知电话初装费对 于邮电部门来说, 是一种不用还本付息、 无偿使用的资金投入.从表 3 中我们可以看到市话初 装费和/ 自筹资金0在投资中所占的巨大的数额和相当大的比重, 由此不难看出其所起到的重 要作用. 表3市话初装费和/ 自筹资金0 在邮电投资中的比例 邮电投资总额 ( 亿元) 市话初装费总额 ( 亿元) 市话初装费占 市话投资的比例 市话初装费占 邮电总投资的比例 / 自筹资金0 占 总投资的比例 / 七五0 时期 2011 98 66 40% 33% 61138% / 八五0 时期 2 4231 89 1 110 65% 46% 75% 资料来源: 石萃鸣: 5实行联合投资 加快通信发展6 ,5电信企业管理61996 年第 3 期. 吴基传主编:5中国通信发展之路6, 第470) 475 页. 电信企业固定资产折旧率从 1984 年由原来的 316% 提高到 5% , 1985 年又提高到了 6% , 1986 年提高到了 7% .1988 年开始实行分类折旧制度, 以后折旧率不断提高. ? 在/ 八五0之 后国家逐步取消了三个/ 倒一九0的优惠政策, 邮电部门实行了加速折旧的办法, 邮电企业的部 分固定资产折旧率高达 40% . ? 1994 年综合折旧率达到 15186%, 当年提取折旧费 187 亿元. 并随着通信企业固定资产的增加, 在此之后几年里提留的折旧费成倍增加, 并在固定资产投资 中起到十分重要的作用. ? 加快折旧一方面直接提高了邮电部门更新改造基金的额度; 另一 方面折旧大大增加使利润大幅度降低, 从而进一步减少了税负水平, 这就从两方面增加了邮电 部门的收入.不仅如此, 邮电电信企业在通信设备的分期付款、 银行优惠贷款等方面享受的国 家诸多的优惠政策也大大地减轻了其还本付息的负担. 由于中央/ 以话养话0和三个/ 倒一九0政策 , 市话的 90%、 甚至 100%的利润都留在了邮 电部门.国家对电信的投资, 特别是在通信业启动和发展的/ 六五0时期和/ 七五0时期也起到 了十分重要的作用.建国以来, 由于计划经济下的投资体制, 各行各业基本建设投资一直是无 偿使用国家建设资金.然而, 改革开放后国家投资体制逐渐改革, 特别是 1985 年之后国家对 基本建设管理体制实行了/ 拨改贷0全面改革, 基建资金实行有偿占用, 按本付息.但由于三个 / 倒一九0政策及/ 以话养话0的政策, 在邮电通信领域事实上等于继续了预算拨款制, 加之国家 对邮电的优惠贷款和上述市话初装费及长话和市话邮电附加费等用户集资方面的优惠政策, 使得邮电基本建设延续了计划经济体制下的传统投资方式, 而与之相伴的必然是由于缺乏投 资约束力而引起的投资的盲目性和投资效益的低下. 以电信职工劳动生产率( 平均每个电信职工管理电话的主线数) 为标准 , 1980 年为 13 线, 1987 年提高到 20 线. ? 如果说在 80 年代我国电信设备落后, 90 年代中国电信的发展, 无论 是电话程控化比重、 还是长途话路数字电路都超过了西方国家, 这一效率指标已经有了可比的 # 94 # ? ? ? ? 褚幼农、 钱忠浩:5邮电通信比较经济学6, 文汇出版社 1990年版, 第91 页. 杨足贤:5在邮电工作会议上的讲话6, 载于 邮 电部办公 厅编:5邮 电通信发 展、 改革、 服务文件 资料选编6( 内部 资料) 第50 页. 中国社会科学院工业经济研究所课题组:5中国电信产业体制及其改革方向6,5经济研究参考61998 年第 76 期. 邮电部经营财务司:5改革开放十四年邮电经营财务管理成就6, 载于 杨泰芳主编:5中国改革开放辉煌成就十 四年 邮电部卷6, 第141 页. 基础.而1994 年底中国电信每名职工平均管理为 42 线, 虽然比 87 年提高了 1 倍多, 但仅是 德国电信人均 135 线的 1/ 3, 英国电信人均 170 线的 1/ 4, 日本电报电话公司人均 305 线的 1/ 7, 韩国电信人均 333 线的 1/ 8. ? 以人均创利为例, 1997 年进入世界电信50 强第 6 名的中国电信, 人均创利16 311美元, 在 世界电信 50 强中人均创利最低.人均创利水平仅为位于倒数第二的波兰电信的一半, 是第 7 名法国电信人均158 274美元的 1/ 7, 第2名的德国电信人均196 451美元的 1/ 12, 第3名英国 Cable & Wireless 人均250 662美元的 1/ 15, 第1名的美国电报电话公司( AT & T) 人均400 930 美元的 1/ 24, 而仅为第 8 名日本 KDD 人均513 334的1/ 31. ? 尽管中国电信规模扩张很快, 但其设备利用率低下.从/ 六五0到/ 八五0期间, 局用电话交 换机实装率仅为 58%; ? 1998 年全年新增局用电话交换机容量2 221万门, 共达到 1135 亿门, 然而本地电话用户8 735万户, 本地电话实装率仅不到 65%, 这也就是说, 有1/ 3 强的通话能 力, 即4 725万线的局用交换机空置. ? 有些省份局用交换机容量供过于求的情况更加严重, 1997 年湖南省交换机总容量 500 万门, 电话用户只有 260 万; 江苏省交换机总容量为 422 万门, 电话用户仅 232 万户, 都有将近一半的设备闲置. ? 同时已经安装投入使用的电话用户 中, 由于电信价格、 资费结构等因素,/ 热装冷用0/ 冷装冷用0的现象十分严重, 很多电话的使用 率很低, 有些电话用户的使用率甚至为零. 与效益问题相伴必然还有电信的服务质量问题.且不说有些电信部门低劣的服务态度, 邮电部门在收取了高额初装费后, 未能保障用户应有的权益, 在电话过户、 移机和继承等方面 仍然实行限制或收费, 引起了社会各界的广泛不满. 然而更需要引起人们关注的是, 在中国电信业高速发展的同时, 电信生产关系的变革和制 度创新大大地落后其生产力的高速发展, 从而进一步暴露和加剧了电信管理体制的内在矛盾. 四、 电信产业进入政策的演变与电信管理体制的内在矛盾 传统电信产业可分为设备制造业、 基础网络建设和电信服务业三大部分.在高度集中的 计划经济体制下, 不同的产业和产业内部分工是由中央政府按照不同的政府工业主管部门划 分管理和经营的.作为政企合一/ 大型企业0的邮电部, 除了负责邮电通信的管理外, 还囊括了 进行上述三大部分的生产经营.自建国初始, 通信设备工业也是电子部门主管的电子工业的 重要组成部分, 而且在电子工业中发展起步最早.铁道部和军队从建国初期就建成了隶属各 自部门的专用网, 用于部门内部的通信, 并且从一开始就不受邮电部的/ 督导0.在高度集中的 计划经济体制逐渐形成以后, 各个工业管理部门受到了中央政府严格的管理和指令性指标的 约束, 一方面缺乏部门的自身利益, 因此不存在相互之间的竞争激励; 另一方面中央政府的低 投入、 低价格政策使邮电部门连年亏损, 也根本不存在产业进入的问题. ( 一) 电信工业的进入与竞争 # 95 # ? ? ? ? ? 经济文化中心电讯产业课题组:5中国电讯产业的发展战略6,5产业论坛61998 年第 4 期. 信息产业部:5一九九八年通信业发展统计公报6, http: / / ww w1mii1gov1cn/ tongji/ tjgb/ tjgb19981htm 何霞:5邮电部门投资宏观结构分析与展望6, 载于 经济技术发展研究中心编: 5邮电建设投资 与运用相关问题 的研 究6第11 页. 李晓飞: 51997 年度世界电信 100 强6, 5世界电信61999 年第 2期. 邮电部办公厅编:5面向市场 面向现代化6(内部资料) 第57 页. 中国是最早将电信设备制造业推向市场最早并且是市场开放度最高的国家之一.改革开 放初始, 由于电信发展严重滞后、 电信技术大大落后于世界水平, 要想实现电信产业快速跳越 式发展, 引进国外技术和设备成为了必然的选择.中共中央书记处在 1984 年12 月对邮电工 作的/ 六条指示0中就明确指出:/ 邮电部门可以采取各种形式积极引进外资、 引进技术和设备, 但邮电通信各种业务的管理权必须由我国邮电部门掌握, 邮电部的附属企业可以开放. 0 ? 由此, 中国电信设备制造业首当其冲被推向了市场.1982 年全国引进的第一套程控电话交换机 在福州开通成为国外厂商进入中国市场的开端, 1983 年邮电部门与比利时贝尔公司合作引进 了第一条程控电话交换机生产线.竞争带来了 90 年代民族通信工业的崛起, 被人称为/ 巨大 中华0的民族企业)) ) 巨龙、 大唐、 中兴和华为生产的程控交换机结束了国外产品垄断的一统 天下, 程控交换机的价格从1 500元、 甚至2 000元降到了每线 600 元以至更低. ? 电信制造业 的发展历程向我们证明: 产业的繁荣来自于竞争. 电信工业发展的过程也并非一帆风顺.从80 年代开始, 由于/ 部门之见0、 / 产业门槛0以 及缺乏政府产业政策的有力引导, 众多在当时具有先进技术和生产能力的军工企业纷纷转产 诸如冰箱、 彩电等家电产业, 造成了这些产业的重复建设和过度竞争.另一方面, 具发展潜力 的移动通信、 卫星通信、 无线寻呼和数据通信方面, 电信设备市场几乎成为了外国厂商的一统 天下.与此同时, 拥有电信设备生产能力的其他部属企业, 却难以进入电信业进行平等竞争. 计划经济体制延续下来的部门分割与市场经济体制建立过程中形成的部门利益关系所带来的 种种问题, 逐渐暴露了通信体制的内在矛盾, 同时也构成了电信业进入的主要动因. ( 二) 电信基础网络进入与竞争 由于在改革开放前 30 年公用网发展十分缓慢, 而且无论是铁路与军队的部门专用网, 还 是地区专用网以及邮电部为交通、 电力和水利部门设立的专用或季节性电台的规模都很小. 因此在改革开放初期, 整个通信能力不足的矛盾日益突出, 难以适应改革开放对通信的需求. 中央政府与邮电部为了调动各方面的积极性, 大力发展邮电通信业以缓解供需矛盾, 对专用网 的发展采取了较为宽容、 甚至是鼓励的政策.中央政府也明确指出: / 我们提倡邮电为主, 其他 的专用网同时并存, 可以互相依赖、 互为补充、 互相支持的这样一个通信方针. 0 ? 1985 年10 月公布的5中国技术政策6蓝皮书第一号, 把当时的铁路、 电力、 水利、 石油、 军 事和广电部门的网络列为 6 大专用网, 其综合通信能力已达到了相当的规模. ? 到了七五0初期, 许多部门相继建立了自己的专用网, 加上原有的军队和铁道部的网络, 全国已有全国性的 部门专用网 30 多个, 地区性专用网 2000 多个.其通信能力, 尤其在长途通信能力方面, 已达 到了相当的规模.更为严重的是, / 七五0期间我国各部门已经规划或正在施工中的重大通信 建设项目, 其投资总和远远超过国家对邮电部门的投资. ?截至到 1986 年4月, 专用网和公用 网的规模分布如表 4. # 96 # ? ? ? ? ? 阚凯力、 饶德全:5关于我国公用网与专用网协调发展政策的建议6, 载于 邮电部经济技术发展研究中心编:5研究报 告汇编6, 第151 页, ( 内部资料) 1991 年7月. 转引自 汪向东:5信息化: 中国 21 世纪的选择6, 社会科学文献出版社 1998 年版, 第118 页. 李鹏:51984 年全国邮电工作会议上的讲话6, 载于 邮电部办公厅编:52000年邮电发展目标专辑6, 人民邮电出版社 1995 年版, 第51 页. 5/ 巨#大#中#华0 民族通信产业的脊梁6,5北京青年报6, 通信时代版 1999 年3月1日. 邮电部办公厅编:5九十年代中国邮电通信6, 人民邮电出版社 1993 年版, 第17 页. 表4专用网和公用网的规模分布( 1986 年4月) 专用网 公用网 专用网与公用网 的比例 市话交换容量 2 219 850 3 033 689 731 2% 长途交换容量 51 788 285 815 181 1% 微波电路 36 407 17 820 2041 3% 资料来源: 阚凯力、 饶德全:5关于我国公用网与专用网协调发 展政策的建议6, 载于邮电部经济技术发展研究中心编:5研究报告 汇编6 据邮电部经济技术发展研究中 心的统计, / 七五0 时期我国各部门 已经规划或正在施工中的重大通信 建设项目, 其投资总和远远超过国 家对邮电部门的投资, 重复建设十 分严重.从全国来看, 在一个路由 上建有数条微波通道、 敷有数条电 缆、 光缆的情况不在少数.即使在 经济发展落后, 通信基础较差的地 区, 重复建设也相当严重.从内蒙古的呼和浩特至包头间就建有 2 条微波通道、 1 条光缆、 1 条 同轴电缆、 1 条平衡电缆、 3 条架空明线、 5 套短波. ? 通信网络和设施的重复建设十分严重! 1988 年国务院批转的邮电部/ 三定0方案中, 进一步明确了邮电部是行使主管全国通信工 作的职能部门, 邮电部也首次成立了整个电信行业的主管部门)) ) 通信司.( 在1994 年机构 调整中更名为电信政务司) 1990 年, 邮电部针对通信行业管理中亟待解决的问题向国务院提 交了 5关于加强通信行业管理和认真整顿通信秩序的请示6, 国务院批转了这一报告( 国发 ( 1990) 54 号文件) , 报告指出: / 公用和专用电信网的建设必须统筹规划, 提倡并鼓励联合建 设.除了军队、 铁路等有特殊要求的部门外, 其他部门原则上不得再自行建设长途通信线 路. 0 ? 报告同时强调邮电业务必须由邮电部统一经营和在治理整顿中切实整顿好通信秩序, 这标志着邮电部门争取垄断通信行业努力的成功, 也标志着邮电部专用网政策的改变和行业 管理实施的开端. 尽管一再重申其作为行业主管地位的邮电部为专用网的管理下发了一系列的文件和做了 大量的工作, 但专用网, 尤其是部门专用网依然保持着相当的规模, 特别是在基础网络规模发 展上相当迅速, 其扩张的势头依然难以抑制. 下表为我国光纤网络在邮电公网和其他部门专用网的分布. 表5光纤网在邮电和专用网的分布比例 年份 邮电 铁路 石油 电力 有线电视 其他 1993 821 3 810 11 0 21 5 )) ) 61 2 1994 801 0 1510 ) )) 51 0 1995 781 0 517 21 6 31 7 )) ) 101 0 1996 681 7 412 11 9 31 1 161 0 51 1 资料来源: 关铁梁 / 光纤网络发展趋势及光纤产品需求0, 5通信世界6 1997 年12 期, 第27 页. 从上表中可以看出邮电 公网在光纤基础网络所占的 比例在逐年缩小, 而专用网 所占的比例逐年增大.在基 础网络的发展方面, 特别值 得注意的是高速发展起来的 有线电视网, 其光纤网络发 展十分迅速.我国的有线电 视网是自下而上建设起来 的, 到1998 年, 全国已建成 190 万公里的有线传输网, 其中光缆干线 26 万公里, 广播电视专用 # 97 # ? ? 邮电部办公厅编:5九十年代中国邮电通信6, 第19 页. 林长智、 杨文玉:5通信网重复建设原因简析及对策研究6, 载于5邮电企业管理6编辑部编:5市 场经济与邮电通 信6, 北京大学出版社 1993 年版, 第211 页. 的卫星转发器 24 个, 卫星地面接受站 10 万座. ? 从网络的综合能力来看, 以最大的专用网之 一铁路专网为例, 根据 1999 年公布的数字, 铁路专用网拥有长途传输线路 12 万公里, 干线光 缆412 公里, 这相当于中国电信干线光缆的 22% , 其覆盖全国的 6 横6纵的光缆网正在建设 中; 数字微波 4593 公里, 卫星 VSAT 覆盖全国 234 个城市; 拥有城市电话交换 150 万线, 覆盖 全国 3 等站以上的城镇 500 余个; 寻呼网覆盖全国 700 多个城镇; 还有包括互联网、 电子商务 等在内的完整的业务体系. ? 世界上绝大多数国家的政府部门都是通过租用公用通信网传输能力来组建虚拟专用网, 极少有另建独立的专用电信网, 而/ 中国独立的部门网络之多, 堪称世界第一0, ? 在电信产业 发展中公用网与诸多的专用网并存是中国电信发展中十分独特的现象.回顾中国电信发展的 历史, 我们可以看到诸多的专用网所形成的大量的重复建设并非是市场竞争的结果, 而条块分 割、 政企不分、 缺乏有效的政府管制恰恰是其形成的根本原因. ( 三) 电信服务业进入与竞争 伴随着经济体制改革的深化和部门利益的增强, 政府工业主管部门所拥有的难以进入市 场的通信设备生产能力和富裕闲置的专用网电信基础网络, 构成了中国电信产业进入的特殊 动因; 与此同时也暴露了电信政府管理体制的内在矛盾.邮电部一系列的行业管理措施和对 专用网的整顿不但难以取得预期的效果, 反而促成了电子部、 铁道部和电力部的联合, 由此引 发了倍受人们关注的联通公司进入的/ 博弈0.作为行业管理主管的邮电部出于自身的利益对 联通的进入持强烈反对的态度, 而国务院在产业进入问题上起了关键性的作用.1993 年12 月14 日, 国务院批准并颁布 178 号文件正式同意由上述 3 部共同组建联通公司, 次年 7 月19 日中国联合通信有限公司正式成立.作为首家由政府部门组成的国有大型股份制企业进入电 信基础服务业, 在中国电信发展史上无疑具有十分重大和极其特殊的意义.然而, 也许是作为 部门间利益关系的平衡, 国务院一方面作为仲裁人批准了中国联通的进入, 另一方面又再一次 肯定了邮电部作为行业主管的地位, 从而更进一步暴露和加剧了中国通信管理体制的内在矛 盾.由此引发了中国联通在与中国电信在市场竞争中所遇到的诸如互联互通、 网际间公平计 价等一系列问题, 国务院不得不一次再次地以仲裁人的身份出面调解.例如, 1997 年国务院 就先后下发了5关于听取解决联通公司发展问题调查情况的会议纪要6和5关于解决联通公司 发展有关问题的批复6等一系列文件, 文件尽管一再重申联通公司作为中国第二家经营电信基 本业务和增值业务的全国性大型电信企业的权利, 然而经国务院批准试点的联通天津市话网 却迟迟难以实现与邮电部公用网的互连互通. 电信服务业分为两层, 一层是基础电信业务, 包括固定电话业务和移动电话业务; 在基础 电信业务之上, 另一层是电信增值业务, 其中包括了无线寻呼、 800 和450 兆移动电话、 VSAT 卫星通信、 电子信箱、 电子数据交换和可视图文及互联网接入服务等众多的业务. 人们通常以联通公司的成立作为电信业打破垄断、 开始竞争的发端, 然而在中国联通进入 之前, 以非邮电部经营为主的无线寻呼增值服务企业如雨后春笋般地冒了出来, 在电信增值服 务业早已呈现出一片/ 百舸争流0的竞争局面, 而政府对电信业管理却落后于产业的发展.而#98 # ? ? ? 周其仁:5从数网并存到数网竞争6,5经济学消息报61993 年3月19 日. 荣钰、 姜艳青:5铁路专网欲涉足电信运营市场6,5通信产业报61999 年6月2日. 周其仁:5三网聚合, 数网竞争6,5财经61998 年第 9 期. 作为隶属政府部门而进入电信服务业, 联通公司在当时也并非是独一无二的, 在此之前已经就 有隶属于电子部的北京吉通通信有限公司的成立.伴随着 90 年代全球范围兴起的信息基础 结构( GII) 和国务院经济信息化联席会议的成立( 后改为国务院信息化领导小组) , 1993 年经 国务院和国家经贸委批准成立了吉通公司.实际上, 吉通公司的成立与中国联通公司问世一 样, 同样有着其更深刻的历史背景和体制原因.大约有 25 个电子部所属的通信设备集团作为 吉通公司的股东, 其主要服务于国家信息基础设施( NII) 的建设和/ 三金工程0.吉通公司的出 现打破了邮电系统数据通信的一统天下, 并加快了信息服务市场的形成与发展, 其经营范围几 乎囊括了已经开放的电信服务业的所有领域.然而, 吉通公司的发展也不可避免地遇到诸如 联通公司发展中难以回避的问题. 值得我们深思的是, 中国联通的进入及发展丝毫没有打破邮电部和其所属的电信总局在 电信基础服务业中单一的市场结构.虽然在 1995 年4月国务院机构改革、 实行政企分开的 / 三定0方案中, 电信总局正式以中国电信为名向国家工商管理局注册并进行了企业法人登记, 但这并没有从实质上改变邮电部和中国电信政企不分的相互关系.由此, 在中国电信业难以 展开有效的市场竞争也就不足为奇.因此, 打破垄断必须彻底改变政企不分的政府管理体制. ( 四) 外资的进入政策 如上所述, 电信设备的引进、 外资的进入使得电信设备制造业的竞争异常激烈, 而在电信 基础网络和电信服务业, 竞争却以种种理由受到了限制.这些理由在反对联通公司成立、 针对 外资进入中国电信业时被多次陈述.其主要是, 电信产业并非是一般的竞争性产业, 是具有自 然垄断性的基础性产业; 电信业是国家的神经系统, 关系到国计民生和国家主权与安全; 电信 产业由国家统一管理、 统一建设可充分利用资源, 防止低水平重复建设等等.因此, 国家关于 外资进入电信业的政策一直难以松动, 而外资也一直在为进入中国电信服务业在作着不懈地 尝试和努力. 80 年代初期, 随着改革开放的深入和外资的进入, 1984 年7月国务院办公厅转发邮电部 5关于不宜与外商合营邮电通信的报告6, 明确除国务院已批准的深圳经济特区的市内电话外, ( 实际后来收回了其经营权) 其他经济特区和进一步开放的沿海城市, 均不宜与外商合营邮电 通信.同年国务院领导进一步明确,/ 外资不得参加通信企业管理, 这个原则是定了的.至少 在目前, 还是采取独家经营的这种方式.其原因主要是政治性的, 一是主权的象征的问题; 其 次是对外保密问题. 0 ? 1997 年3月中国电信( 香港) 有限公司成立, 同年 9 月为投资在广东、 浙江两省的移动电 话业务, 中国电信首次在香港上市, 发行股票, 共募集资金 306 亿港元, 约合 42 亿美元, 这实际 上意味着外资已经进入了中国电信. ? 中国电信( 香港) 公司的资产, 现在已经包括全国六个 省的移动通信公司, 中国电信( 香港) 公司的外资股占 25%. ? 中国电信在香港上市融资的同 年, 英国大东公司( C & W) 向中国电信出售了 515% 的股权, 并有意进一步向中国电信出让其 在香港电信的股份, 最终使 C & W 和中国电信持有的股份相等.作为回报, 中国电信将允许 # 99 # ? ? ? 胡舒立:5专访信息产业部部长吴基传65财经62000 年第 1期. 胡舒立:5中国电信( 香港) 上市始末6,5中国市场经济决策信息 参考文献61998 年第 2 期. 邮电部办公厅编:5九十年代中国邮电通信6, 第8页. C & W 成为中国电信( 香港) 公司的主要投资者, 使C&W有机会参与中国电信业的发展. ? 由此我们可以看到, 尽管邮电部一再重申外资不得进入的原则, 外资实际上已经利用各种渠道 悄然进入了中国电信服务业. 同时我们必须清醒地认识到, 全球经济一体化和电信市场开放的趋势是无论如何不可逆 转的.加入 WTO 的主要先决条件是服务贸易的开放, 特别是必须承诺信息产品零关税、 开放 电信市场.在服务贸易谈判中, 电信部门作为垄断部门, 是整个加入世界贸易组织谈判中的主 要难点之一.世纪末中美达成的关于中国加入世贸组织的协议更加剧了中国电信产业开放参 与国际竞争的紧迫感.作为发展中国家的中国电信业, 我们必须面对和认识到这一现实, 中国 电信产业的发展必须走产业化、 市场化和国际化的竞争之路. 五、 中国电信产业政府管理体制的改革 计划经济体制的主要特征是经济决策高度集中统一, 中央政府主管电信产业发展的大政 方针, 并对通信部门进行严格的计划管理.邮电部作为主管邮电工作的政府专业部门, 在高度 集中的计划经济体制下更像一个大型企业, 一方面经营电报、 电话等传统电信业务, 另一方面 实施有限的部门管理, 如技术标准、 服务水平等.而通信发展的重大决策无一不是由中央政府 决定的, 但由于在计划体制下经济管理工作条块分割, 通信手段和服务对象单一, 通信行业管 理的矛盾并不突出. 改革开放后, 一方面在中国电信业高速发展的同时, 电信生产关系的变革和制度创新大大 落后于其生产力的高速发展, 从而进一步暴露和加剧了通信管理体制的内在矛盾.另一方面 伴随着 90 年代兴起的信息基础结构和国际互联网络的发展、 / 三网合一0的趋势使刚刚缓解了 电信瓶颈约束的中国电信业又面临着新的考验, 这一切都对电信业的政府管理体制提出了更 高的要求.然而, 中央政府虽然对邮电管理体制进行了多次调整, 但计划经济下中央政府及综 合部委, 如国家计委、 国家经贸委与邮电部对电信业的多重管理方式并没有发生根本的改变. 从以上的分析中可以看到, 与改革开放前极为相似的是, 改革开放后有关电信产业发展的重大 决策无不是由中央政府作出或最终定夺的.尽管中央政府一再重申邮电部作为行业主管的地 位, 但单单作为国务院下属的一个部, 邮电部就很难履行对不断发展并涉及到诸多方面的电信 产业的管理职能.更重要的是, 邮电部难以摆脱政企不分所形成的与中国电信/ 二元结构0的 部门利益关系.正是这一利益关系, 使得邮电部缺乏适应形势、 调整其行业管理角色转变的能 力. 同时我们必须清醒地认识到, 电信业的高速发展, 特别是 90 年代后电信发展大大超出了 传统电信的业务范围, 新的电信业务层出不穷, 电信自身概念已经发生了根本的改变.伴随着 信息时代的到来, 作为现代信息网络基础的电信业在国民经济中必然起到越来越重要的作用. 这一切对电信业的政府管理提出了更高的要求, 同时也必须改变政府管理的方式, 计划经济下 形成和延续下来的通信管理体制越来越难以适应时代发展的要求. 尽管始于中国联通进入的中国电信业改革在世界电信改革的进程中并不算晚, 但中国电 信市场依然难以展开有效的竞争, 致使中国电信体制改革的步伐大大落后于世界发展的潮流, 其深层次的矛盾是中国电信业政企不分的竞争主体和难以协调的部门之间的利益关系, 解决 # 100 # ? 万岩、 高世楫:5英国电信业发展的历史沿革和电信公司的扩张战略6,5世界电信61998 年第 5 期. 问题的根本途径是电信发展走产业化的道路.而实现这一目标必须从政府做起, 政府部门必 须放弃各自的部门利益, 真正做到政企分开, 使部门资源进入市场并按照市场的原则进行交 易, 建立产权明晰、 权责分明、 政企分开、 管理科学的现代电信企业; 必须建立高效、 中立、 廉洁 的政府电信管制机构, 为企业营造公平竞争的法制环境. 1998 年3月, 根据国务院机构改革方案, 信息产业部的组建在这些方面迈出了积极的一 步.信息产业部成立后实现了邮电分营, 为电信业下一步的改革打下了基础.1998 年12 月, 国家计委和信息产业部第一次联合举办了电信资费听证会, 从1999 年3月开始, 经国务院批 准, 由信息产业部颁发的关于调整电信资费的规定, 对电信资费进行了调整.尽管此次价格调 整的合理性引起多方争议, 但相继对电信价格调整的幅度和频率都是历史上前所未有的. 1999 年2月国务院批准了中国电信重组方案, 与此同时, 全国邮电无线寻呼系统资产剥 离、 改制重组工作也取得较大进展, 原中国电信无线寻呼业务整体并入联通公司.由此构成了 中国电信( 固定电话业务和数据业务) 、 中国移动、 中国卫星、 中国联通四大通信公司.特别值 得注意的是, 正当人们疑虑信息产业部关于中国电信的/ 竖切0方案是否能在电信业形成真正 有效竞争的时候, 国务院再一次行使了产业进入的决策权, 中国网络通信公司在世纪之交进入 中国电信业.网通公司由中国科学院牵头, 会同铁道部、 广电总局和上海市共同出资组建, 四 方各占 25% 的股份.四大股东都具有/ 独家0优势.网通公司的主要业务就是以宽带数据网 络端口为基础提供宽带批发业务、 提供接入网、 互联网的 IP 互联成套技术方案, 提供各种现代 电信业务服务, 这些代表未来发展方向的业务使网通公司具有巨大发展空间和市场潜力.更 加引起人们关注的是, 中国网络通信公司从一成立起就建立了现代企业制度, 并准备采取多种 市场融资方式以拓宽企业发展道路.目前中国网通总投资额达 412 亿元, 建成后将联结国内 15 座城市, 成为世界上速度最快的光缆网络之一, 并将成为中国电信业竞争的一支不可忽视 的力量. ? 可以看出, 中央决定组建信息产业部的目的, 不单纯是相关政府部门间的合并, 而是面向 21 世纪发展我国信息产业的一项重大战略决策和政府管理体制的重大改革, 这一决策必将有 力地促进电信业的跨世纪发展.然而我们不得不认识到, 信息产业部的成立和政府相关产业 部门的合并无法一蹴而就地解决长期历史上形成的深层次的利益关系和种种矛盾.历史形成 的问题不但需要对历史的深入回顾和反思, 也需要一个历史的过程加以解决.然而, 世界电信 技术的飞速发展, 体制改革的浪潮和国际竞争的趋势不可逆转.加入 WT O, 中国电信业不得 不面对电信市场开放的现实, 这一切使得每一个参与和关注中国电信发展和改革的人不能不 产生巨大的紧迫感.对于中国电信业市场化的进程和政府管理体制的改革, 我们寄予厚望、 并 拭目以待. 作者王鸥, 中国社会科学院研究生院博士研究生.北京, 100102. # 101 # ? 严义埙:5/ 网通0董事长谈/ 网通06,5投资导报61999 年11月26 日.