2006年2月28日星期二7观点 长江三角洲 国内新闻
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仅仅靠首长负责制是不够的
■秦德君
经过去年的"整治风暴",有关部门日前表
示,今年将重点落实安全生产的行政首长负责
制,将各省,市,县,乡镇主要负责人作为重大
安全事故的第一责任者.之所以要搞行政首长负
责制,照国家安监总局的感悟来说便是:"千难
万难,一把手负责就不难".统计表明,2005
年,中国发生的事故数量较上年下降l0.7%,死
亡人数下降7.l%,下降幅度较大.有关负责人
认为,各省(自治区,直辖市)党委书记,省长
们站在第一线高度关注安全生产工作,是推动安
全形势好转的有利因素之一.
这些年,我国矿难频发,人民的生命财产遭
受极大损失,面对失去亲人的矿工家属悲痛欲绝
的泪水,面对社会公众的痛心疾首和悲情追问,
我们必须深刻反思惨剧背后的管理黑洞.毫无疑
问,各种事故频发,与领导不重视,措施不到
位,监管不得力直接关联.因此,落实行政首长
负责制,一把手真正到岗到位,狠抓严管,是安
全生产最重要的保障.但是需要指出的是,行政
首长负责制固然是搞好安全生产最为要紧的因
素,但是如果仅靠这一点,还是不够的.
第一,"首长负责制"是现代公共管理的基
本特征,但是现代公共管理的另一面,是以职责
厘定为基础的"职能制"(又称"分职制"或
"分部制").行政组织一定层级根据职能或业务
分工,横向划分为若干部分,各部门负有相应的
职责."层级制"与"职能制"相结合,这是现
代科层制管理的精髓和要义.一条链条的强度,
取决于最弱的那个环节;一只木桶存水的高度,
取决于最短的那块木板;一个企业的安全维系,
也取决于这个企业"最薄弱"环节.
在我国过去的公共行政运行中,一直存在两
种倾向:一是过于强调"集体领导",各环节"集体
责任"而使行政首长"问责制"不落实,出了事扯皮
推诿,找不到责任承担者;二是事事弄成"一把手
工程",什么事情都得一把手亲力亲为,才好推动.
这两种倾向,都导致管理低绩效.这里我们要强调
的是,"首长挂帅","一把手工程"都有其客观合理
性,但与此同时,要清晰地厘定各层级的职责,各
环节,各部门,各岗位,各个人都切实负起应负责
任,这种"责任链"才是强健而牢固的.
第二,现代公共管理的本质,是"环节"管
理和"细节"管理,它强调一个系统各环节清晰
的功能界面和制度性的稳定效能结构.行政首长
的挂帅与重视,是推进工作的首要条件,但"上
下不和,虽安必危",什么事都靠一把手去扑火,
救火,表明存在制度性管理病灶.要真正筑起强
大的"安全防火墙",还得靠科学的制度设计,
整体性提升管理水准,使每一个环节,每一道工
序,每一个岗位都凸现应有功能,使生产过程中的
每一个人都像螺丝钉一样,牢牢拧在应有岗位上,
承担起各自"逃避不了"的责任,形成环环相扣,
相互制约运行机制,形成制度,机制的运行而不是
"人"的运行.制度,机制的力量,总是大于,优
于"个人魅力型"的力量.
美国国会特别调查委员会最近公布的"卡特里
娜"风灾调查报告披露,从美国联邦政府切尔托夫
主管的紧急反应体系到州政府以及以下各部门环
节,在应对"卡特里娜"飓风上都"缺乏效率,甚
至根本没有发挥作用",如果其中"若干环节"能
履行好责任,其损失可大幅度下降.报告称这是一
场机制性的"国家失败".
现阶段我国正处于突发公共事件高发期,随着
城镇化进程加快,这种态势还在加剧.我国也是世
界上受自然灾害影响最为严重的国家之一,灾害种
类多,发生频度高.这些都需要在制度设计层面
上,对强化公共管理作出整体性考虑和安排.
第三,进一步说,我国安全生产的根本出路,
在于转变经济增长方式,特别要改变粗放型经济发
展模式.各种频发的矿难,其实是高能耗,粗放型
发展模式的"市场反应".面对经济利益的巨大诱
惑,面对原材料价格节节攀升的市场环境,面对
"GDP竞赛"的一些地方政府的巨大冲动,一些企
业和地方超限开采,高密度开采,胡乱开采,超负
荷经营,这是 掘业事故频发的根本原因.正是因
为高能耗,粗放式的发展模式,使矿难的发生具有
某种令人痛心的规律性.
从资源消耗来看,2003年,我国原煤消耗量
占到世界总量的31%.在单位产品能耗上,2000
年我国电力,钢铁,有色,石化,建材,化工,轻
工,纺织8个行业主要产品单位能耗平均比国际先
进水平高出40%;能源利用中间环节(加工,转换
和贮运)浪费相当严重.根据单位产品能耗和终端
用能设备能耗与国际先进水平比较后得出的数据,
目前我国的节能潜力约为3亿吨标准煤.由此可以
看到,转变经济增长方式,加快推进节约型社会的建
设,通过制度设计整体性地提高能源的利用效率,已
摆到了十分紧要的位置上,这也是根治我国安全生
产问题,切实保护人民生命财产的治本之道.
(作者为政治设计专家,《政治设计研究》作者)
声音
观点在我国过去的公共行政运行
中,一直存在两种倾向:一是过于
强调"集体领导",各环节"集体
责任"而使行政首长"问责制"不
落实,出了事扯皮推诿,找不到责
任承担者;二是事事弄成"一把手
工程",什么事情都得一把手亲力
亲为,才好推动.这两种倾向,都
导致管理低绩效.
尊重"教育自主权"方能摆脱应试教育
□张贵峰
2月25日,教育部部长周济在就义务
教育法修订草案作说明时坦承:"应试教
育没有得到根本改观"是目前义务教育存
在的6个主要问题之一;而就在同一天,
全国政协常委朱永新在一个教育沙龙上也
指出:政府应对应试教育负责,各地政府
像抓GDP一样抓高考分数和升学率.评
价一个好学校,一个好校长,一个好老师
的标准,完全由各地政府说了算,这种标
准就导致了应试教育.
如果从1993年《中国教育改革与发
展纲要》中明确提出"中小学要由'应试
教育'转向全面提高国民素质的轨道"算
起,13年过去了,仍然还要面对"应试教
育没有根本改观"的现实,不能不说让人
倍感尴尬.
应试教育为什么如此难以摆脱,症结
究竟在哪里 如果顺着朱永新委员的思路
分析下去,我们会发现,所谓的"政府对
应试教育负责"在这里实际上提示的是一
个教育自主权问题,也即,在教育公共治
理过程中,教育自身的规律和自主性是否
应得到尊重的问题.很明显,无论是政府
直接"抓高考分数和升学率",还是教育
评价标准的"政府说了算",其实质都是
对行政权力过度干预教育,教育严重依附
于行政的扭曲的政学关系的暴露.
最近一段时间以来,讲到政府和教育
(政学)关系,人们往往想到的是前者对
后者的责任,比如投入责任(提高财政教
育经费),监管责任(制止乱收费)等.
因此人们强调,"义务教育首先是政府的
义务","人民教育政府办".这些观点当
然都非常正确.但是,透过"应试教育没
根本改观"的现实,我们也应看到时下政
学关系硬币的另一面,那就是,教育相对
于政府的自主性,如考试升学,教学评价
等等,是否应不受或少受行政力量干涉
显然,如果我们承认,政府办教育的义务
主要是公共投入和教育监管的义务,而不
是包揽裁断一切具体教育行为的义务,并
且同意就像公民权利之于个人的价值一
样,教育自主权同样也是教育得以健康发展
的前提的话,那么,这个问题的答案就应该
是肯定的.
以此为视角再反观时下的教育现状,容
易发现,不独应试教育,其他很多久为公众
关注的教育问题之所以长期得不到很好的解
决,都与这种教育权利缺乏保障,政学关系
的错位关系密切.比如,一方面,该管的没
管好,教育投入不足,分配失衡,教育监管
无力,乱收费等现象禁而不绝;而另一方
面,不该管的又不放手,教育应有的自主权
又被抓住不放,从升学考试到招生名额,从
教师评价到教材设置等.
总之,在我看来,要想使教育得到健
康,协调的发展,强调政府的教育责任固
然是极为重要的一个方面,尊重教育自身
的自主权和发展规律,同样不可或缺.没
有前者,教育会失去基本的外在发展条件,
而失去后者,教育更会丧失内在的驱动机
制,难以肩负起事关民族发展前途的百年
事业.
对话"不科学的民意"也是一种进步
□宣华华
14年前的广州,在全国率先颁
布禁止燃放烟花爆竹的禁令.但近
年来,在"恢复传统尊重民俗"的
呼声中,一些城市对烟花爆竹的态
度由"禁"改为"限".在今年广东
省两会期间,省人大代表梁卫东等
7名代表联名提交议案,提出广东
在全国"禁放"形势动摇之际,当
坚持高举"禁放"大旗.他们认为,
"禁改限"是历史的倒退,不能迁就
不科学的"民意".
关于"禁改限"的争议,始终
存在着多种互相对立的观点,在报
纸,网络等媒介上针锋相对.如今,
"禁改限"之争在省一级的"两会"
上延续,这未尝不是一件好事,因
为这彰显了民意空间日益开放的进
步趋势.至于说,究竟"禁"与
"限"哪种民意更为"科学",哪种
民意更为"合理",反倒成了一个略
居其次的问题,需要有关方面因地
制宜,作更为深入的研究.但是,哪
怕是对于所谓"不科学的民意",如果
也能采取平等,对话的尊重态度,就
更能体现出政治文明的进步.
须知,对于"科学"本身,在哲
学领域也是一个争论不休的话题.什
么是"科学",什么是"不科学",科
学对于人类究竟意味着什么 诸如此
类的问题,仍然困扰着今天的哲学家.
仅从狭义的"自然科学"角度说,烟
花爆竹的问题并不复杂,它有噪音,
污染,火灾,浪费等问题,尽可以称
之"不科学".可是,如果从"人文科
学"的角度说,烟花爆竹具有历史,
文化,民族,心理等诸多内涵,很难
说它的存在和延续就"不科学".这大
概也正是争论难解的原因之一.
"科学"本身尚且如此,区分民
意的"科学"与"不科学",也就更
为复杂.首先,用自然科学的论据,
来研判人文科学的问题,常常会不
得要领.其次,人文科学内在的多元
路向,也决定了许多问题没有唯一正
确的答案.我们既难以用噪音,污
染等客观因素,来否定基于历史传统
的文化认同;也很难达成一个完全一
致的意见,统一所有人对烟花爆竹的
认识.正因如此,在发扬民主精神的政
治环境中,为政者面对各种各样的
"民意",首先就应保持一种尊重的态
度,并以平等,对话,协商的方式,
与民意进行最为充分的互动,最终形
成多数人认同的意见,进而在政策层
面进行实施.从这个角度来说,尊重
"不科学的民意",不但是一种进步,
而且也应当渗入政治文明的理念.
曾日三是中国工农红军高级指挥员,又名
曾日山,1904年生于湖南宜章城关镇曾家湾一
个世代书香家庭.1919年考入衡阳省立第三师
范学校.毕业后到宜章第一区高小任教,后任国
民党宜章县署督学.1928年1月朱德,陈毅领
导发动宜章暴动,将反动县长杨孝斌等宜章县
头面人物一网打尽.征得朱德同意,曾日三作为
正直青年,被吸收到县苏维埃政府参加革命工
作.曾日三表示要摆脱封建家庭,跟共产党干革
命,同年2月参加中国工农革命军,任第3师秘
书.4月随湘南起义部队到井冈山,任红4军第
29团秘书.同年加入中国共产党.
1929年起任红4军军部秘书,红一方面军政
治部秘书长,参加保卫井冈山,开辟赣南闽西苏
区的斗争.其间与吴仲廉结为伉俪,朱德是主婚
人.1931年起任红3军政治部主任,红3军团政
治部副主任,福建军区政治委员.参加了中央苏
区历次反"围剿",屡建功勋.1934年10月参加长
征,任红5军团政治部主任,代政治委员,率部担
任后卫.他经常到前线阵地进行政治动员,指挥战
斗,有力保障了主力部队的作战行动.中央政治局
沙窝会议后,红一,四方面军混合编为左,右路军,红
5军团改番号为红5军,曾日三任代政治委员兼政
治部主任,被编入张国焘指挥的左路军并作为前锋
部队.他坚决支持党中央的北上方针,反对张国焘
的分裂活动,维护红一,四方面军的团结,后被调到
红9军任政治部主任.
1936年10月随部西渡黄河,转战甘肃省河
西走廊.参与指挥古浪,永昌等战斗.后任西路军
政治部组织部部长,红9军代政治委员.西路军
失败后率200余人突围,艰苦转战在祁连山区.
在异常困难的情况下,他要求共产党员起模范带
头作用,每一个指战员都要做钢铁战士.1937年
4月27日在红柳园子遭国民党军包围,为掩护
伤病员和妇女先撤,他率部担负阻击,最后落入
敌手.面对敌人的屠刀,他大义凛然,高喊"红军
万岁",壮烈牺牲,时年33岁.
(新华社北京2月27日电)
国内航班赔偿责任限额
从7万元提高到40万元
新华社北京2月27日电(记者林红梅)民
航总局有关负责人27日向新华社记者介绍说,
《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》将于2
月28日发布,并将于2006年3月28日起正式施
行,我国国内航班赔偿责任限额从7万元提高到
40万元人民币.
这位负责人说,新规定同时还提高了旅客的
随身携带物品,托运行李及货主的货物的赔偿责
任限额.
他表示,新规定适用于我国国内
民用航空运输中发生的损害赔偿,除
民航法另有规定外,民用航空运输承
运人在下列赔偿责任限额内按照实际
损害承担赔偿责任:一是对每名旅客
的赔偿责任限额为人民币40万元;二
是每名旅客随身携带物品的赔偿责任限额为人民币
3000元;三是对每名旅客托运的行李和对运输的货
物的赔偿责任限额,每公斤为人民币100元.规定同
时明确了今后赔偿责任限额的调整,由民航总局制
定,报国务院批准后公布执行.
此外,这位负责人说,规定还明确了承运人赔偿
与旅客自行保险的关系.旅客自行向保险公司投保
航空旅客人身意外保险的,该项保险金额的给付,不
免除或减少承运人应当承担的赔偿责任.
屡建功勋的红军高级指挥员
曾日三
"刀下救平遥,以死保周庄"的中国古建
筑文化保护神阮仪三,春节前夕又一次客临
邵武.为了和平古镇,为了中国的古建筑,更
为了中华民族文化的传播和延续,他不辞辛
苦马不停蹄,四处行侠.
阮仪三,同济大学建筑与城市规划学院
教授博士生导师,国家历史文化名城研究中
心主任,全国历史文化名城保护专家委员会
委员,建设部城乡规划专家委员会委员.当
然,显赫的头衔只能说明他的资深与权威,
但更重要的是他的作品.我所说的作品不是
他的专著,而是指山西的平遥,云南的丽江,
以及全国十大历史文化名镇中的五个
镇———周庄,同里,南浔,乌镇和西塘.因为
这些如今驰誉世界的古城古镇都出自阮仪
三之手,换句话说,没有当初阮仪三的倡议
和保护规划,就没有这些古城古镇的辉煌.
今年他的苏州平江路保护规划被联合国授
予荣誉奖,去年5月份他已被法国文化部授
予艺术与文化骑士奖,而在此之前,他还被
联合国科教文组织遗产保护委员会授予
"2003年亚太地区文化遗产保护杰出成就
奖",都乃中国建筑和建筑教育界获此殊荣
的第一人.更重要的是国人都感谢他为保护
中国古建筑,保护中国文化遗产作出的贡
献.
采访的话题自然是邵武市和平古镇的
价值,保护开发,及其前景的问题.可以看得
出,阮仪三教授对和平古镇的重视和喜爱溢
于言表,他说和平古镇在福建省乃至全国来
讲,都具有浓郁的地方特色和深厚的历史文
化底蕴.和平古镇是中国古村镇的典范.和
平古镇和中国其他古镇一样,体现了中国古
建筑的风水学,自然学,以及天文地理,水,
地,场与人的关系,毫无疑问,和平古镇的价
值是毋庸置疑的.
我请教道:根据您以前策划的几个成功
古镇典范的经验,您认为和平古镇开发时应
注意什么
阮教授点头道:问得好!过去我们对古
镇的开发保护,从完美的角度,从科学的角
度来要求.如今看来,还有一定的欠缺和经
验不足.如今我们有了更高层次的要求,有
了一定的原则,那就是"保护四性"的原则.
这一是原真性,要整旧如故,以存其真.二是
整体性,要保护古镇原来的整体面貌结构.
三是可读性,也就是可看性.四是可持续性,
要眼光放远.总而言之,要保护好古镇的整
个人文环境,必须按《西安宣言》的要求去保护
和开发,我希望邵武的领导能够在新一轮的古
城镇开发保护中,在处理保护与旅游的关系中
做出一个好的榜样.
我认真地记下了阮教授认真交待的这"四
性",又笑着请教道:阮教授,您是个"福星",
"财神爷",被您看中的古城镇中,早的像丽江,
平遥,后来的周庄,乌镇,南浔,西塘,无一例外
都是成功的,可以说凡您看中的,规划的古城
镇都为当地政府带来了滚滚的财源.您说,和
平古镇的前景如何 话一出口,我知道这问题
问得明显有功利色彩,而且多少有些不礼貌和
为难.果然,阮教授严肃了许多,沉思道:说心里
话,地方政府投入古城镇的保护和开发,要有回
报这是应当的,希望由此增加财源,老百姓能富
起来,这也是无可厚非的.但是必须明确这一
点,留存不仅仅是为了旅游,不仅仅是为了经
济,更重要的是中华民族文化的保护和延续.什
么是财富 保护中华民族的根,保护福建的根,
保护地方的根,这就是财富.我们常说,爱国主
义,爱祖国,爱家乡,爱民族,就要知道自己家
乡,自己民族的特点.这些无形的精神底蕴,凝
结和体现于具体的实物环境之中,藏在古城镇
建筑之中.留下真实的历史生活环境就是留下
我们民族文化的根.仅如此,我们付出和贡献也
就值了,这难道不是最大的功利和财富吗 说到
这里,阮教授又道:当然,话又说回来,这许多年
的新城开发,旧城改造,新陈代谢,使得许许多
多古建筑毁于一旦,令人痛心.而和平古镇只要
保护好了,打造出了世界品牌,又何愁没有回报
呢 当年我们规划的乌镇,八千万元投下去地方
政府没有吭一声,可两年后就收回投入,后来一
年一个亿的收入.当然我也知道,地方政府财政
不宽裕,而我们国家在文物保护方面投入太少,
全国才40亿元.听起来似乎很多,但和许多国
家比差得很远;只有相比,才知道我们是少得可
怜.所以叫地方政府拿太多的钱出来,也是不现
实的,也之所以我提出在现阶段保护开发古城
镇是十六字方针:保护古城,开发新区,发展旅
游,振兴经济.说到这,阮仪三教授轻叹了口气
又道:平心而论,能够想到古建筑和保护开发利
用已经很不错了.让人悲哀的是有些地方政府
连这点都做不到,看到古迹的毁灭却无动于衷,
甚至在助长毁灭.
我望着阮教授那禁不住流露的真情,又一
次被感动.是的,阮教授在为一些地方带来滚滚
财源的同时,也得罪了许多地方政府的领导,若
不是因为他的大名和保护古建筑的丰功,此时
我对面坐的阮教授最多是一个愤激无奈,忧国
忧民的普通知识分子罢了,甚至还会遭到一些
人的怨恨和报复.这并不是危言耸听,我曾听说
过阮教授在不少地方就碰得头破血流,被人吐
唾沫,被人驱赶,在九华山甚至因为制止那砍树
破坏古庙的山民,差点把命都丢了.
我说:阮教授,国人十分敬佩您保护中国古
城遗迹,保护中华民族文化的勇气和精神,您以
自己独特的方式在拼死力保,但保留下来的毕
竟是极少数,绝大多数地方古建筑都已破坏消
失,从这点上看您有何感想
阮教授长叹道:是的,这些年好东西丢失
的太多了,凭我个人之力,凭几个人一群人之
力要保护好中华民族文化遗产是太难了,其主
要的原因除却一些地方政府的无知和利益驱
动外,更重要的是到目前为止,我们国家还没
有建筑保护这方面的法规,没有建筑保护法,
更没有城镇保护法.而在欧洲1907年就有建
筑保护法规,法律出台,1962年法国第一个出
台了关于城镇的保护法.而我们呢,拆!拆!拆!
管它好东西,旧东西都一律拆,有文化没文化
都一律扫光,而且所有的一切都是在冠冕堂皇
的名义下进行的.你反对,你呐喊,求他们手下
留情,没用.你说我们现在的房子建筑有什么
文化 没错,刚盖好很新很好看,过了十年,一
旦变成了旧东西,难看极了,说到底只不过是
应对生活要求的建筑.凡是到过欧洲的人都赞
叹人家建筑的漂亮与文化,羡慕人家怎么有文
化,保护得力.可就不知道咱们自己祖宗的东
西实际并不逊色,我们的江南古镇,园林建筑
在世界上也是首屈一指的,北京的四合院老外
见了也是赞叹不已,这里面的文化底蕴难道还
不深么 为什么要盖四合院 这里面大有讲究,
不但遮蔽风雨,而且有着浓厚的家庭氛围,体
现了家庭伦理的内在关系.屏蔽风雨,营造一
个良好的家庭和睦关系,这里面有着中国人的
天人感应,天人合一的思想.可我们许多人把
这些好东西都扔掉了.明明是宝却把它当草,弃
之,丢之,毁之,令人痛心啊.急功近利,唯利是
图,罪也.
看到阮教授又一次激动和痛心疾首,我默
默无言.是的,我们祖国历史悠久,文化悠久,
五千年文明古国,可如今留下来为此见证的东
西又有多少呢 当年,英法联军掠夺与毁灭了
集五千年文化精华的圆明园,我们至今对侵略
者痛恨不已.而如今那些散落在全国各地的文
化小明珠被我们自己所毁灭,那又该作何感
想呢 所幸有阮仪三教授这样的有着中国知
识分子良心的人为我们保存了像平遥,周庄,
丽江,乌镇……这些中华民族文化,算是不幸
中的幸事.
和平古镇:中国古村镇典范
———访中国古建筑文化专家,同济大学教授阮仪三
古道
大雪封秦岭
车龙困山中
2月27日清晨开
始,陕西西安大雪纷
飞,两辆汽车在210
国道秦岭段因积雪侧
翻,造成数百车辆受
阻,一些被困汽车油
箱被冻无法发动.当
地公路段的职工对危
险路段进行了防滑处
理,并积极疏导交通.
图为因大雪被困
山中的司机和乘客们
十分无奈.新华社发