1
处理未经收件人许可而发出的电子讯息问题的谘询文件处理未经收件人许可而发出的电子讯息问题的谘询文件处理未经收件人许可而发出的电子讯息问题的谘询文件处理未经收件人许可而发出的电子讯息问题的谘询文件
引言引言引言引言
1.电讯网络经已成为无分国界的通讯媒介,获商界和整体社会广泛采用,当中
尤以互联网为然.现有的资讯通讯科技为拓展商机带来巨大潜力,并可减省成
本,提高效率和改善质素,更有助小型企业更多积极参与全球商贸.虽然电讯网
络带来接通世界的新机遇,但同时亦令人们得以收集大量个人和机构的电子邮件
(电邮)地址,传真号码和流动电话号码等联络资料,并透过电子媒介,例如电
子邮件或传真,可以几乎分文不费地迅速传递资讯,与传统的直接促销邮件方式
截然不同.
2.随著科技发展,电邮的使用成为非常方便的传送讯息的方法.目前,电邮是
未经收件人许可而发出电子讯息的最常见方法.使用公共网络传送大量未经收件
人许可的电子邮件往往被称为「滥发电邮」,有关邮件则被称为「滥发邮件」.大
部分未经收件人许可而大量发出的电邮均属商业性质,用作宣传产品或服务,可
被视为传统上未经收件人许可而发出的邮件及其他直接促销手法的延伸.广义而
言,滥发邮件亦可有其他形式,例如,以较传统方式透过传真发出未经收件人许
可的电子讯息,对一些收件人造成滋扰的问题仍然存在.此外,透过流动电话短
讯服务及多媒体讯息服务发出未经收件人许可的宣传讯息的问题亦有所增加.
3.本谘询文件旨在研究各种滥发邮件方式所带来的问题,目前处理未经收件人
许可而发出电子讯息问题的方法的效用,以及讨论解决有关问题的可行方法,包
括制订法例和加强现有指引/实务守则的适切性.
4.政府留意到,推行额外的未经收件人许可而发出电子讯息的规管措施,势必
令有意从事直接促销或电话促销的人士的成本增加,以符合有关措施的规定,而
成本的多少取决於规管类型和其他因素.尽管如此,当局考虑是否引入额外规管
时,会同时考虑对促销从业员的影响,对滥发讯息收件人,互联网服务供应商及
流动服务供应商等的成本影响/滋扰程度,以及执行的成本效益.政府了解到,
应在滥发邮件活动对社会和经济的影响,以及电讯网络作为普罗大众及商界的通
讯媒介的效益和效率之间取得适当平衡.
滥发邮件的定义滥发邮件的定义滥发邮件的定义滥发邮件的定义
5.我们在研究解决未经收件人许可而透过电子媒介发出讯息问题的适当规管
措施前,有需要先行界定规管措施所要针对的问题.
2
电子讯息电子讯息电子讯息电子讯息
6.除滥发电邮外,未经收件人许可的「电子」讯息亦可透过短讯服务,多媒体
讯息服务,传真及话音信箱发出.随著流动电话在香港日趋普及,透过流动电话
短讯服务和多媒体讯息服务滥发促销讯息的情况亦愈来愈普遍.现时,虽然一般
认为透过短讯服务和多媒体讯息服务滥发讯息的情况比滥发电邮轻微,但随著流
动电话的使用增长及资讯通讯科技的发展,规管架构应该适用於以上范畴和技术
中立.规管架构应包括电邮及透过其他电子媒介发出的讯息,例如短讯服务和多
媒体讯息服务等,冀能与技术发展同步前进.
7.虽然滥发讯息的关注焦点转移至滥发电邮,短讯和多媒体讯息,但透过较传
统的传真方式发出未经收件人许可的电子讯息的问题亦不容忽视;本地固定电讯
网络服务(固网服务)营办商於二零零三年就共收到24 232宗有关投诉.为制
订适当的规管措施,「滥发邮件」一词因此亦应包括未经收件人许可而发出的传
真讯息.
未经收件人许可未经收件人许可未经收件人许可未经收件人许可
8.几乎所有滥发邮件活动的关键问题均在於有关电子讯息必是「未经收件人许
可而发出」.一般而言,如收发讯息双方之前没有任何联系,收件人亦未曾明确
同意接收讯息,有关讯息即可被视为未经收件人许可而发出.这项定义亦包括之
前已要求终止联系的收件人,他们通常曾指示发送一方日后不要再传递任何讯
息.
9.值得注意的是,「不需要」的讯息可能并不一定等同於「未经收件人许可而
发出」的讯息,因为收件人之前可能曾经同意接收有关讯息.虽然部分市民认为,
所有广告或甚至所有不需要的讯息均属滥发邮件,反滥发邮件人士一般却认为滥
发邮件只限於收件人未有同意接收的讯息.
10.发出商业讯息是否需要收件人事先许可,是一个常见的争论点.「许可」本
身亦有不同程度.一方面,收件人在收到商业讯息前可能已明示同意 (有时称为
「opt-in」 「选择接受」);另一方面,收发双方可能早已存在业务关系,当
中隐含同意.在这情况下,除非收件人主动通知发件人无意收取有关讯息,否则
发件人可随意发出商业讯息.有其他意见称,促销公司应有权宣传其产品或服
务.商业讯息的发送可毋须事先取得收件人许可,但条件是收件人必须有方法选
择日后不再接收讯息,一般称为「opt-out」 「选择不接受」.
11. Asia Digital Marketing Association (ADMA) 在「Asia Digital Marketing
3
Association 对打击滥发邮件法例的立场文件」
(http://www.asiadma.com/downloads/guidelines/pdf/100040/Position_of_the_ADMA
_on_legislation_to_fight_spam.pdf)中,提倡经事先许可的电邮促销方法,以协助
打击滥发邮件及保证消费者只会收到他们感兴趣或相关的资讯.ADMA发出负
责任的电邮促销指引,推广经事先许可的电邮促销活动.
商业商业商业商业
12.「商业」一般是根据讯息内容界定,与发件人是否具实际或假定意图无关,
并涵盖「直接」及「间接」促销活动.标准的定义为包括任何促销产品或服务的
讯息,但要作出包含所有可能性的定义,是非常困难或甚至不可能的.因此一般
倾向采用一个简单的定义,但同时列明不会被视为「商业」的例外情况.
13.澳洲的《2003年滥发电邮法》规定,法例所涵盖的讯息须属於「商业」性
质 - 即有关讯息是提出商业交易,或指示收件人前往进行商业交易的地点.对
「商业」下定义使法例得以打击属於欺诈性质的滥发邮件.另一方面,美国的
《2003年CAN-SPAM法》将「商业」电子讯息界定为「任何商业广告或用以促
销产品或服务的电子邮件讯息」.
大量大量大量大量
14.滥发邮件的真正问题往往在於发给收件人的电邮讯息数量.故此,滥发邮件
有时指未经收件人许可而大量发出的电子邮件.发送单一讯息给大量收件人明显
符合这定义.同样道理,将相同的讯息分别发给大量收件人,亦被视为大量发送;
大体相同的讯息及单一讯息的复本亦可能符合「大量」的定义.「大量」的定义,
目前并无公认的上限 - 须视乎个别情况而定.
问题的性质问题的性质问题的性质问题的性质
不良内容不良内容不良内容不良内容
15.滥发邮件涉及多项问题,而不少反对滥发邮件的意见均与内容有关.由於有
相当数量的滥发邮件载有不法内容,因此明显引起关注,包括宣传色情,非法赌
博服务,层压式推销法,赚快钱计划,或具误导性和欺骗性的业务手法.
侵犯个人私隐及对消费者造成滋扰侵犯个人私隐及对消费者造成滋扰侵犯个人私隐及对消费者造成滋扰侵犯个人私隐及对消费者造成滋扰
16.滥发邮件对消费者造成滋扰.收集和处理电邮地址及个人资料的手法涉及多
4
项重要的私隐权问题,例如,部分受消费者诟病的常见收集地址方法包括电邮地
址收集者暗中从互联网收集地址,在用户浏览部分互联网站时收集资料,并於未
经拥有人知悉或同意的情况下大量买卖所收集得的电邮地址.很多滥发电邮者没
有向用户提供取消「许可发送」的选项;其他投诉人则表示,即使有取消「许可
发送」的选项,却没有效用,或甚至成为有关电邮地址有效及使用中的确定,最
终招致更多滥发邮件.
17.有投诉指出,滥发邮件令电邮储存量超额,因而招致额外费用.部分投诉电
邮储存额外费用的人士表示,电邮帐户内未被删除的滥发邮件导致高达2,000元
的应计储存费用.
18.此外,有部分流动电话用户投诉在未经他们许可的情况下收到短讯.
19.至於住宅传真方面,有传真用户彻夜收到促销传真,浪费大量纸张.部分滥
发传真者使用经由软件程序自动产生的号码,并将传真讯息送往该等经由软件程
序自动产生的号码,而毫不理会该等号码的使用者是传真,住宅或流动电话用
户.收到「传真音频」的流动电话用户不但备受滋扰,更会浪费通话时间.住宅
电话用户亦受到「传真音频」的骚扰.
对商界造成的问题对商界造成的问题对商界造成的问题对商界造成的问题
20.未经收件人许可而发出的电子讯息令工作人员的生产力损失,令商界需要提
高网络容量(就滥发电邮而言),亦会浪费其他资源.商界受到若干种类的滥发
邮件袭击时,更需要耗用资源进行保安调查.
21.未经收件人许可而发出的电子讯息的人士有时会在讯息的「寄件人」标头或
其他地方填上正当公司的名称,令人以为讯息是来自著名的公司或得到他们的许
可.这些正当公司的商誉因而受损.
22.未经收件人许可而发出的电子讯息经常影响正当公司促销产品的方法.以电
邮而言,很多消费者加入著名公司的许可发送电邮名单,以接收特惠折扣资料,
减价或新产品的通知.然而,这些电邮有时会被过滤产品或收件人误为滥发邮
件.
网络问题网络问题网络问题网络问题
23.无论内容如何,滥发邮件占用大量频宽及储存空间,对互联网服务供应商造
成损害,亦会滋扰客户及增加技术支援的成本.为打击大量发出的电邮,互联网
服务供应商需要建立庞大的系统容量;电邮量增加,亦会大幅减低互联网速度,
5
令伺服器过载及对系统稳健性造成威胁.
24.部分滥发邮件者并不收集真正的地址,而是试图在热门域名使用常见名称或
各种字母的组合.这对互联网服务供应商的伺服器造成重大压力,因为无数电子
邮件被发出,而发给不存在的电邮地址的讯息亦会被退回.
25.滥发邮件者有时会使用匿名转发的方法,从而掩饰讯息来源,转移投诉目
标,规避其他网络的「反滥发邮件」措施,以及增加可发送的讯息数量.第三者
转发通常意味著服务遭受盗用,因为这是未经授权的挪用电脑资源行为.第三者
转发耗用频宽及储存容量,可以导致表现质素下降,甚至系统失效.最高昂的成
本通常来自工作人员处理被退回讯息,投诉和重组系统所需的时间.
滥发邮件者使用的其他方法滥发邮件者使用的其他方法滥发邮件者使用的其他方法滥发邮件者使用的其他方法
26.伪冒讯息标头,亦是滥发电邮者常用的技俩.滥发邮件往往令愤怒的收件人
作出大量投诉.故此,滥发邮件者使用各种手法转移投诉目标,例如在讯息标头
使用虚假的回邮地址,并往往於讯息内提供虚假的「拒绝接受」电邮地址.
问题的严重性问题的严重性问题的严重性问题的严重性
27.一如上文讨论,滥发邮件有多种形式,视乎所用的传送技术而定.虽然目前
滥发传真及滥发电邮的问题比滥发短讯及多媒体讯息严重,但由於技术新发展令
发送短讯和多媒体讯息的成本有所下降,这问题愈来愈值得关注.
电邮电邮电邮电邮
28.香港互联网供应商协会於二零零三年十二月就滥发邮件问题进行调查,向
11家服务香港超过90%的互联网用户的互联网服务供应商收集数据.假设滥发
邮件包括未经收件人许可而发出的商业电邮和大量电子邮件,该调查发现香港互
联网服务供应商所处理的全部电子邮件当中,有50%属於滥发邮件,其中5%是
来自香港,另有20至40%是来自其他亚洲地区.该调查亦估计,社会每年因此
而导致的经济损失约达壹百亿元(约70%是雇员在识别及删除滥发邮件所损失
的生产力成本).
29.我们可以比较香港与其他地方的滥发电邮问题.根据反滥发电邮软件公司
Brightmail统计,滥发邮件於二零零四年五月占互联网上全部电邮的64%,远高
於二零零一年年中的8%.另一家电邮保安服务公司MessageLabs则发现,该公
司於二零零四年五月扫瞄的电子邮件当中,有76%属於滥发邮件.倘若滥发邮
6
件的数量一如所料般迅速增加,上述比例将大有可能持续上升.
短讯及多媒体讯息短讯及多媒体讯息短讯及多媒体讯息短讯及多媒体讯息
30.虽然滥发短讯及多媒体讯息的数量未及使收件匣陷於堵塞的滥发电邮,但过
去数年短讯通讯量的上升,毋疑令未经收件人许可而发出的短讯及多媒体讯息有
所增加.现时,短讯可以透过互联网电邮帐户或固定电话网络发出.近期的技术
和市场发展已大幅减低滥发短讯/多媒体讯息的成本,可能导致滥发邮件数量进
一步上升.虽然滥发短讯/多媒体讯息的问题目前比滥发电邮轻微,但如发送短
讯/多媒体讯息的成本下降或收费政策改变,则此问题有可能变得严重,一如目
前日本的情况.
传真传真传真传真
31.传真发件人主要分为两类.部分是小型店铺东主,他们使用单一传真线,促
销本身的产品或服务.他们的经商性质导致有需要列出电话号码和其他联络资
料,方便有兴趣的客户联络他们.另一类传真发件人则为其客户提供更大规模的
直销服务,当中很多发件人利用大量传真线,每日二十四小时不停发出传真广
告.视乎客户的要求,这些传真发件人可能任意发出广告,或只向指定的传真线
用户发出广告.
32.直销业界会否利用某种电讯服务提供业务,取决於有关服务的收费结构.香
港的商业传真线收费是按月收费,每月低於130元.使用传真线作直销用途的边
际成本微不足道,香港的直销业界因而经常使用传真线作为传送方式.
33.根据本地固网服务营办商报告,二零零三年内有足够资料让固网服务营办商
跟进的投诉数字为24 232宗.在这些投诉个案当中,有15 491宗是来自已经把
电话号码登记在「不收传真名单」的客户.很多传真发件人显然继续向经已选择
不接收有关讯息的人士发出商业讯息.
34.政府欢迎有兴趣的团体就未经收件人许可而发出的电子讯息的严重程度政府欢迎有兴趣的团体就未经收件人许可而发出的电子讯息的严重程度政府欢迎有兴趣的团体就未经收件人许可而发出的电子讯息的严重程度政府欢迎有兴趣的团体就未经收件人许可而发出的电子讯息的严重程度,,,,
以以以以及未经收件人许可而发出的电子讯息对他们造成的金钱损失提出意见及未经收件人许可而发出的电子讯息对他们造成的金钱损失提出意见及未经收件人许可而发出的电子讯息对他们造成的金钱损失提出意见及未经收件人许可而发出的电子讯息对他们造成的金钱损失提出意见,并夹,并夹,并夹,并夹
附相关纪录附相关纪录附相关纪录附相关纪录,数据和统计资料,数据和统计资料,数据和统计资料,数据和统计资料.意见书所用的假设.意见书所用的假设.意见书所用的假设.意见书所用的假设,例如有关估计或调查是否,例如有关估计或调查是否,例如有关估计或调查是否,例如有关估计或调查是否
根据若干定义作出根据若干定义作出根据若干定义作出根据若干定义作出(如未经收件人许可而发出的讯息或只计算未经收件人许可(如未经收件人许可而发出的讯息或只计算未经收件人许可(如未经收件人许可而发出的讯息或只计算未经收件人许可(如未经收件人许可而发出的讯息或只计算未经收件人许可
而发出的商业电邮)而发出的商业电邮)而发出的商业电邮)而发出的商业电邮),亦应清楚列出,亦应清楚列出,亦应清楚列出,亦应清楚列出....
7
现行措施及其效用现行措施及其效用现行措施及其效用现行措施及其效用
法例法例法例法例
35.现行法律架构有若干条文处理有关话音通话的罪行,亦有条文涵盖滥发邮件
的若干部分,但如下述,这些条文并不是用以专门管制滥发邮件的行为.
36.在讯息内容方面,例如《淫亵及不雅物品管制条例》(第390章)禁止发布
或公开展示淫亵及不雅的物品(包括印刷品,录音,电影,录影带,磁碟及电子
发布).《防止儿童色情物品条例》(第579章)亦就儿童色情物品的发布作出规
定.
37.然而,香港没有法例专门就未经收件人许可而发出电子讯息作出规定.
《简易程序治罪条例》《简易程序治罪条例》《简易程序治罪条例》《简易程序治罪条例》(第(第(第(第228章)章)章)章)
38.《简易程序治罪条例》第20条就与电话,讯息或电报有关的罪行作出规定1.
该条文曾於一九九一年修订,当时互联网主要是限於学术界使用,流动电话使用
量尚未高速增长.现行法定条文主要针对无合理因由的滋扰电话,并不旨在处理
有关其他电子通讯媒介的垃圾传真或滥发邮件问题.
《个人资料《个人资料《个人资料《个人资料(私隐私隐私隐私隐)条例》条例》条例》条例》(第(第(第(第486章)章)章)章)
39.《个人资料(私隐)条例》第34条就个人资料在直接促销中的使用作出规定.
第34(2)条将「直接促销」界定为
(a) 要约提供货品,设施或服务;
(b) 就货品,设施或服务的可予提供而进行广告宣传;或
(c) 索求用於慈善,文化,娱乐,政治或其他目的的捐赠或贡献,
而该等要约,广告宣传或索求是藉著以下资讯,货品或通话进行的—
(i) 藉邮递,图文传真,电子邮件或其他相似的传讯方法送交予任何人
1 任何人有以下行为,可处罚款$1000及监禁2个月—
(a) 使用电报,电话,无线电报或无线电话传送任何极为令人厌恶的讯息,或任何不雅,淫亵或
威胁性质的讯息;或
(b) 使用上述方法传送任何其明知是虚假的讯息,旨在对他人造成烦扰或不便,或旨在令他人产
生不必要的忧虑;或
(c) 无合理因由及旨在达致任何上述目的而不断打电话.
(由1935年第36号第2条增补.由1991年第90号第28条修订)
8
的资讯或货品,而该等资讯或货品是指名致予某一个或某些特定人指名致予某一个或某些特定人指名致予某一个或某些特定人指名致予某一个或某些特定人
士士士士(粗体字为本文加上)的;或
(ii) 以特定人士为对象的电话通话.
40.《个人资料(私隐)条例》第34(1)条就直接促销从业员使用个人资料作直接
促销的目的作出以下规定:
(1) 在首次如此使用该等资料时,他须告知该资料当事人谓如该资料当事人
要求该使用者停止如此使用该等资料,该使用者须在不向该当事人收费
的情况下照办;
(2) 如该资料当事人作此要求,该资料使用者须在不向该当事人收费的情况
下停止如此使用该等资料.
直接促销公司作为资料使用者,在首次使用该等资料进行直接促销时,应该让当
事人有机会「选择不接受」(「opt-out」),以停止接收有关讯息.私隐专员亦已
发出电话促销活动指引2.
41.《个人资料(私隐)条例》的目的,是在个人资料方面保障在世人士的私隐,
因而适用於任何直接或间接与一名在世人士(资料当事人)有关的资料,从而可
切实用以确定有关人士的身分.《个人资料(私隐)条例》并非旨在处理一般透过
传真或电邮发出的直接促销讯息,因这些讯息甚少载有收件人的姓名.若无其他
可供辨识个人身分的资料,电邮地址本身可能并不构成《个人资料(私隐)条例》
所保障的个人资料.
《电讯条例》《电讯条例》《电讯条例》《电讯条例》(第(第(第(第106章)章)章)章)
42.根据《电讯条例》第27A条,如滥发电邮涉及藉电讯而在未获授权下取用
电脑(俗称黑客行为),即可被处罚.然而,该条文的重点在於未获授权下取用
电脑,而非管制滥发电子邮件的行为.
《刑事罪行条例》《刑事罪行条例》《刑事罪行条例》《刑事罪行条例》(第(第(第(第200章)章)章)章)
43.《刑事罪行条例》第60条规定,「任何人无合法辩解而摧毁或损坏属於他人
的财产,意图摧毁或损坏该财产或罔顾该财产是否会被摧毁或损坏,即属犯罪」.
《刑事罪行条例》第59条则规定,就电脑而言,「摧毁或损坏财产」,包括「误
用电脑」.「误用电脑」指
2http://www.pco.org.hk/chinese/publications/fact3_coldcall.html
9
「(a)导致电脑并非如其拥有人或其拥有人代表对其所设定的运作方式
运作,即使如此误用不会令该电脑的操作,该电脑内的程式或该电脑内的资
料的可靠性减损亦然;
(b)更改或删抹电脑内或电脑储存媒体内的程式或资料;
(c)在电脑或电脑储存媒体所收纳的内容上增加程式或资料,
而造成导致(a),(b)或(c)段所提述的任何类别误用情形的任何作为,须视为
导致该项误用情形的作为」.
44.例如,倘若滥发电邮者令电脑停止运作,可能已触犯《刑事罪行条例》第
59及60条.然而,应该留意上述条文旨在惩处导致财产摧毁和损坏的误用电脑
行为,并非将透过电脑发出未经收件人许可的电子讯息的行为刑事化.
45.《刑事罪行条例》(第200章)第161(1)条规定,任何人有下述意图或目的
而取用电脑—
(a) 意图犯罪;
(b) 不诚实地意图欺骗;
(c) 目的在於使其本人或他人不诚实地获益;或
(d) 不诚实地意图导致他人蒙受损失,
即属犯罪.意图犯罪而取用电脑的人士将由於取用电脑行为而被处罚,并非针对
所犯的罪行.该条文的重点亦是取用电脑时的犯罪意图,而不是管制透过电脑发
出未经收件人许可的讯息的行为.
46.以上提及的现行立法条文均并非直接管制滥发邮件的问题.
自愿性的工作守则自愿性的工作守则自愿性的工作守则自愿性的工作守则
电邮电邮电邮电邮
47.香港互联网供应商协会於二零零零年二月发出反滥发电邮工作守则,包括未
经收件人事先要求或许可而大量发出的电邮讯息或透过电邮发出的物品.该守则
列明对被发现从事滥发邮件行为的人士的罚则,例如暂停服务.然而,该守则属
自愿性质,滥发邮件者亦并非该协会的成员.
10
48.此外,该守则建议互联网服务供应商应就减低滥发邮件可能性采取预防措
施,包括:
(1) 禁止转发电邮:
(2) 限制互联网电邮及预缴帐户的外发电邮量;
(3) 限制接驳埠25的使用;
(4) 互联网服务供应商应印制处理滥发电邮程序的印行本或将该文本放置
在网页上.该指引应包括设立「滥发电邮」户口,接收及跟进客户有关
滥发电邮的投诉.
49.香港互联网供应商协会於二零零一年六月就该指引的效用进行调查,发现虽
然该指引有助减少滥发电邮,但由於互联网的发展,自动滥发电邮软件及互联网
在中国内地的迅速普及等因素,以致效果不彰.
50.香港互联网供应商协会发现,会员供应商采用由http://mail-abuse.org运作的
Real-Time Blackhole List (RBL),有助减少滥发电邮.然而,RBL在美国运作,
未能协助香港的互联网服务供应商辨识来自中国内地或中华台北的滥发电邮.故
此,香港互联网供应商协会建议制订被合理地怀疑为传送滥发电邮的本地电邮伺
服器清单(M-List).互联网服务供应商其后便可以透过修改电邮伺服器的设定,
查核来自M-List伺服器的电子邮件,并作出特别处理.特别处理包括扫瞄病毒,
加上标签以供电邮收件人辨识或将邮件退回发件人.香港互联网供应商协会进一
步建议,M-List应由一个中立机构运作和维持,例如香港电脑保安事故协调中
心(HKCERT).
51.电讯局曾接获投诉,指滥发电邮者在未经收件人许可的情况下发出广告时,
伪冒成有关客户的互联网服务供应商的网主.客户被标头误导,以为邮件是由服
务供应商的网主发出,因而阅读这些邮件,最终发现只属未经许可而发出的邮
件.感到不满的客户往往向互联网服务供应商发出投诉电邮,怪责服务供应商滥
发电邮.互联网服务供应商认为,这不但会扰乱网络营运,亦会严重损害他们的
商誉.
52.根据有关检讨,香港互联网供应商协会认为,现行自愿性质的架构未够全
面,不足以处理所有有关未经收件人许可而发出的电邮的问题,并建议引入惩罚
性条文,以立法方式解决此问题.
短讯服务及多媒体讯息服务短讯服务及多媒体讯息服务短讯服务及多媒体讯息服务短讯服务及多媒体讯息服务
53.香港六家流动电话营办商於二零零一年十二月就「处理擅自发出的宣传性跨
网短讯」的工作守则达成协议,当中规定营办商发出宣传性跨网短讯的指引.然
11
而,该守则属自愿性质,并不包括未经收件人许可而发出的网内短讯,亦不禁止
营办商向本身的客户发出未经许可的讯息.
传真传真传真传真
54.根据现时的行政架构,不欲收到未经许可而发出的传真广告的传真线用户可
申请将传真号码纳入「不收传真名单」,所有传真广告的发件人均须遵从.收到
未经许可而发出的传真广告的人士可向其固网服务营办商提出投诉.若投诉成
立,有关发件人将被制裁,包括暂停或终止其传真线服务.
55.传真广告的发件人须遵从由电讯局发出的自愿性质的指引,当中界定透过传
真发出广告的可接受安排.有关安排包括:
(1) 不应向「不收传真名单」上的号码发送未经收件人许可的广告;及
(2) 广告应载有识别发件人所需的资料和联络方法,让收到传真讯息的人士
能够联络发件人,以便行使不再接收该等传真广告的权利.
56.本地有线固网服务网络营办商已制订工作守则,规定处理有关未经收件人许
可而发出的传真广告的投诉的标准程序.电讯局於二零零四年一月二日修订上述
自愿性质的工作守则.该守则第6段清楚列明,虽然该守则属自愿执行性质,固
网服务营办商仍有责任保障电讯服务使用人的利益,以及告知他们以正确和令人
接受的发送传真手法来达到广告宣传的目的.电讯管理局局长(电讯局长)认为,
固网服务营办商应提供以上良好的客户服务.新指引亦订定更严厉的罚则,容许
固网服务营办商在收到三宗成立的投诉,即可截断指定地址的登记客户的所有线
路,而不止是被投诉的线路.
技术工具技术工具技术工具技术工具
57.现时,市面上有一些技术工具可减少未经收件人许可的电子讯息的数量;
例如,电邮方面的软件工具可在几个层面局部解决滥发电邮的问题.很多控制滥
发电邮的工具可供最终用户选择,而且多是免费提供,而互联网服务供应商可用
其他阻截方法.以下是一些常用技术工具的例子.
58.然而,互联网服务供应商过滤讯息须付出时间和金钱,而这亦会减慢网络
效能,且不能减少由来源发出滥发讯息的数目.另一个问题是,若要过滤产品能
阻截大部分滥发讯息,同时又不会过滤有用的讯息,那是不易设计,配置或安装
的.
12
用户的安排用户的安排用户的安排用户的安排
59.在中短期,技术工具和加强消费者意识的方案或可缓和滥发讯息的问题.
60.传真用户 (就垃圾传真而言) ,互联网用户 (就滥发电邮而言) 和流动电话
用户 (就滥发短讯及多媒体讯息而言) 可不理会和删除滥发讯息.用户应依照个
别网络营办商发出的用户指引,亦建议互联网用户避免到滥发电邮者制造邮址名
单的地方,如新闻组,聊天室和公共通讯录.
61.若互联网用户定期在网上登出地址,建议专为这些邮件开设一个专用电邮
户口,而个人电邮户口则只向家人和朋友披露.此外,他们可透过加字或额外符
号变更电邮地址,再向他们的朋友加以解释如何获取正确地址,这样便能确保自
动电邮扫描器收集的电邮地址不能运作.
阻截装置阻截装置阻截装置阻截装置
62.这些工具尝试根据电邮讯息内容和标头阻截滥发电邮.这些工具可学习根
据用户对收到电邮的分类分辨滥发电邮.
63.「许可名单」 (whitelist) 就是被证实为正当发送人的电邮地址名单.在这
系统下,伺服器将会储存所有未能辨别地址的电邮,同时自动向电邮发送人发出
讯息.自动发出的讯息会要求对方回覆电邮或到网站输入资料,从而核实发送人
确有其人,而不是自动发送大量电邮的程式.
64.这些工具让商业机构和个人只接收由认可来源发出的电邮,或与过滤工具
一并使用.这个方法或适用於部分家居用户,但对商业机构,政府部门和经常收
到不认识的人所寄电邮的个别人士并无效用.
65.数家机构亦已提供滥发电邮黑名单,收集已知滥发电邮者的IP地址的资
料.这些名单可纳入在过滤工具内,以阻截所有来自黑名单的电邮.然而,因为
IP地址并非总是用於同一特定的电脑或用户,这个方法的弊处就是可能阻截非
滥发的电邮.阻截由特定IP地址发出的电邮,可能阻截所有使用同一互联网服
务供应商的用户的电邮.
66. 就传真而言,大部分垃圾传真发送人在发送垃圾传真时,会启动来电号码显
示中的停止示号功能 (即发送人的电话号码不会显示在接收一方的来电显示
中).除了於发送一方实行措施,接收一方也可做些预防措施.有些客户不希望
收到停止示号的垃圾传真,所以部分固定网络服务营办商向他们提供名为「拒接
停示者」的筛选服务.不过,当透过专用自动电话交换系统发送,而来电号码通
13
常显示为 「O」 或「离区」,这项措施便不能阻截这类垃圾传真.
互联网服务供应商的努力互联网服务供应商的努力互联网服务供应商的努力互联网服务供应商的努力
67.互联网服务供应商一直在互联网伺服器和网络实行技术措施,如阻截其网
络的外送传输服务协议25埠 (简单邮件传送协议) 的所有封包及关闭电邮伺服
器的转送功能.这样能确保滥发电邮者不能利用拨号服务,接驳至其互联网服务
供应商的开放式电邮伺服器.这亦可防止客户不慎操作开放式电邮伺服器,在不
知情的情况下被其他地方使用滥发电邮.互联网服务供应商亦提供客户指引和适
当的措施以打击滥发电邮,例如向客户提供适用於电脑的过滤软件.
可行的解决办法可行的解决办法可行的解决办法可行的解决办法
业界合作业界合作业界合作业界合作
68.现时,业界已就透过传真,电邮和短讯服务发放未经收件人许可的讯息的
行为订定自愿工作守则.由於这些守则属自愿性质,因此业界营办商 - 固定电
讯网络服务营办商,互联网服务供应商和流动电话营办商严格遵守这些守则,协
助打击滥发邮件所造成的问题便非常重要.
69.鼓励业界组织例如香港互联网供应商协会及其全体成员:
- 以香港互联网供应商协会的工作为基础,实施有关实务守则以对付滥发
电邮;
- 向互联网服务供应商 (及其客户) 提供更清晰的实用指引,以对付滥发
电邮;
- 进一步制定策略使互联网用户关闭开放式转送邮件伺服器;及
- 为其客户印制处理滥发电邮的指引.
70.业界营办商亦可团结一致,编制一份公用的滥发电邮者黑名单.这样能大
大改善现行不受监管的黑名单.现行的黑名单并不奏效,很多时会使无辜的互联
网用户受害,当中很多更曾被违规的滥发电邮者愚弄.
71.政府现就应否推行上述第政府现就应否推行上述第政府现就应否推行上述第政府现就应否推行上述第68至至至至70段中段中段中段中提出提出提出提出业界合作业界合作业界合作业界合作的建议徵询意见的建议徵询意见的建议徵询意见的建议徵询意见,包,包,包,包
括这些措施应否属自愿性质括这些措施应否属自愿性质括这些措施应否属自愿性质括这些措施应否属自愿性质,以及是否有任何部分应改为强制性,以及是否有任何部分应改为强制性,以及是否有任何部分应改为强制性,以及是否有任何部分应改为强制性....
14
用户教育用户教育用户教育用户教育
72.香港电脑学会资讯保安专家小组提交名为「反滥发电邮建议:适当的立法」
(http://www.hkcs.org.hk/en_hk/doc_general/as-recommend-final.pdf)的文件中表
示,只采用单一方法不能有效打击滥发电邮.相反,应结合立法,教育和技术控
制以达致最大效益.在澳洲,澳洲网际网络产业协会视教育为其反滥发电邮运动
的重要一环,并以「别试 - 别买 - 别回应」为口号.
73.在经济合作及发展组织(经合组织)滥发电邮研讨会背景文件中,经合组织承
认立法只能有限度地保护用户预防海外滥发电邮者.但是,若由精明的用户采取
行动,则不论滥发电邮者身在何处,也会有所帮助.澳洲国家资讯经济办公室在
编写的滥发电邮回顾报告提出,消费者教育是反滥发电邮策略中的关键因素,特
别是教育和授权消费者,使他们:
- 能精明选择有关减少滥发电邮的策略和技术;
- 更清楚明白购买由滥发电邮推广的产品的陷阱,包括因大部分产品不可
靠的性质而产生的风险,以及购买行为如何提高滥发电邮的商业价值;
- 更清楚明白如何在网上保护他们的私人资料,如电邮地址,从而使滥发
电邮变得困难;
- 更清楚明白他们在所有关於滥发电邮和可用的补救方法所享有的权
利.
74.相关业界组织,如香港互联网供应商协会,香港反滥发电邮联盟,香港电
脑学会和ADMA可以合作推广有关滥发电邮的资讯,以引起消费者的关注及向
消费者提供准确资料和实用对策.
75.政府现就应否由业界推行这类反滥发电邮运动徵询意见政府现就应否由业界推行这类反滥发电邮运动徵询意见政府现就应否由业界推行这类反滥发电邮运动徵询意见政府现就应否由业界推行这类反滥发电邮运动徵询意见,及如应该的话,及如应该的话,及如应该的话,及如应该的话,,,,
运动运动运动运动应应应应采取的形式和包含的宣传讯息采取的形式和包含的宣传讯息采取的形式和包含的宣传讯息采取的形式和包含的宣传讯息....
技术解决方法技术解决方法技术解决方法技术解决方法
76.在滥发电邮方面,市面上有反滥发电邮的解决方法,如使用「黑名单」,「许
可名单」(「经核实发送人名单」) 的过滤器及数码签名计划等,以过滤未经收
件人许可的电邮,从而保障和帮助商业用户,互联网服务供应商和个人用户.大
部分反滥发电邮解决方法均结合多个技术项目.无论是个别公司,还是多间公司
15
共同合作,都曾尝试寻找技术解决方法以防止/减少滥发电邮;例如,在二零零
三年四月,微软,AOL,Earthlink和雅虎宣布合作阻截不明讯息及阻止滥发电
邮者登记虚假电邮户口.最近,微软估计由公司专家组成的反滥发电邮技术及策
略小组,将结合所有反滥发电邮策略和研究及发展的成果,在两年内提供技术方
法,解决滥发电邮问题.此外,一些互联网服务供应商亦合作寻找滥发电邮的技
术解决方法.
77. 在传真方面,客户可申请使用由部分固定网络服务营办商提供的「拒接停示
者」服务,以避免收到任何匿名电话,包括没有来电号码显示的垃圾传真电话.
78. 政府希望就现有的技术解决方法和其效用徵询意见政府希望就现有的技术解决方法和其效用徵询意见政府希望就现有的技术解决方法和其效用徵询意见政府希望就现有的技术解决方法和其效用徵询意见....
立法立法立法立法
79.部分司法管辖区,如美国,英国和澳洲,已引入特定的反滥发电邮法例,
惟仍有其他地区未有采纳.附件附件附件附件提供有关海外主要司法管辖区反滥发电邮法例的
详细资料,资料来源为经合组织滥发电邮研讨会背景文件 (参考DSTI/ICCP
(2003) 10/FINAL).
80.许多业界组织要求制定综合法例,处理透过电子媒界发放各种形式的未经
收件人许可的讯息.香港反滥发电邮联盟提出的「立法:打击滥发电邮重要支柱
之一」(http://www.hkispa.org.hk/spam/20040113-coalition-paper.pdf)白皮书中,指
出对付滥发电邮问题全面及有效的解决方法中,特别针对滥发电邮的法例占重要
一环,并促请政府就有关打击滥发电邮草拟特定法例展开公众谘询.香港电脑学
会的资讯保安专家小组亦建议应颁布新法例特别处理滥发电邮.
81. 然而,有人认为立法将为各界带来额外符合规定的成本和责任.很多真正的
商户均透过电邮,电话或传真进行促销活动,当中负责任者占大多数.有人认为,
新法例的制定将为这些商户带来额外的责任和成本.此外,政府留意到发放未经
收件人许可的讯息(尤以电邮和传真为然),是中小型企业广为采用的既有效又
低成本的推广方法.有意见指出,对未经收件人许可而发出的电子讯息强加额外
规定,可能妨碍中小型企业使用上述推广方法;亦有人认为,就未经收件人许可
而发出的电子讯息制定新法例,会影响直销商户.这些商户将需要检讨,甚至重
新制订直销策略,以符合相关法例.他们可能选择修改或重新编纂只包括符合准
则人士的名单,或会检讨业务模式,因而带来额外的成本.其他人或会关注到反
滥发电邮新法例赋予执法机关的新权力,可能侵犯个人在个人通讯例如电邮,传
真,短讯及多媒体讯息方面的私隐.
82.反滥发电邮新法例的效用主要取决於执法的效果及施加的惩罚性质(即民事
16
及/或刑事).执行反滥发电邮法例时可能出现多种困难:
(1) 当局难以追踪滥发电邮者.他们以多种方法隐藏身分,寄件地址往往以
随机方式安排,因而难以辨识.滥发电邮软件程式亦可自动产生错误的
标头和回覆地址资料.错误的标头令滥发电邮者得以回避收件人从电邮
名单删除名称的要求,亦令人无法追查他们的身分.其他滥发电邮者则
透过互联网在其他国家找寻匿名转发,令讯息难以追踪.部分滥发电邮
者会登记免费电邮帐户,并於被揭发前弃置.他们亦会使用有多个帐户
的程式,当其中一个帐户被终止后,便会立即登入另一个帐户.滥发电
邮者还会「伪造」地址,在发件人名称使用错误的资料,包括错误的资
讯或使用与滥发电邮无关的商业机构名称.
(2) 滥发邮件的跨境性质亦增加了执行反滥发电邮法例的难度.滥发电邮无
分国界,根据香港互联网供应商协会在二零零三年十二月进行的滥发电
邮调查显示,只有5%的滥发电邮是来自香港,其余95%均是来自海外.
将法例赋予的司法管辖权延伸至海外的滥发电邮者并不容易.即使能够
做到,执法机关在境外执行法例时亦可能遇上困难,例如跨境搜集证
据.
(3) 执法资源及执法优先次序亦可能构成问题.反滥发电邮法例的执法性质
属於资源密集.由於可能缺乏资源以及其他工作较为迫切的关系,不少
海外司法管辖区的检控机关均未有优先处理滥发电邮的检控工作.美国
有大部分滥发电邮诉讼均由私人提出,可见即使通过新的联邦法例,执
法工作将继续构成严重问题.即使是资金最丰厚和最有魄力的原告人,
虽然经已赢得多宗官司,但亦面对日益增加的滥发邮件.滥发电邮问题
持续的原因往往不是欠缺法例,而是执法资源相对缺乏.
(4) 反滥发电邮法例的惩罚性质亦会影响其效用.美国的《CAN-SPAM法》
制定民事和刑事罚则,令联邦贸易委员会,司法部长及互联网服务供应
商得以控告违反法例的公司:联邦贸易委员会的检控一旦成立,初犯者
可被判入狱三年,由电子邮件所得的收入以及犯案期间所用的任何电
脑,软件,技术或设备均会被没收.另一方面,司法部长可循民事诉讼
执行《CAN-SPAM法》,就每个讯息徵收罚款250美元,最高可达200
万美元.互联网服务供应商亦可执行《CAN-SPAM法》,循民事诉讼申
索实际的金钱损失.澳洲《滥发电邮法》选择民事而非刑事罚则,是经
过深思熟虑的决定,有关理由如下:
(a) 民事诉讼的举证标准较低(即衡量相对可能性而不是无合理疑
点);
17
(b) 处理证据方面的限制可能较宽松(国内及不同司法管辖区之间转交
投诉亦然);
(c) 民事诉讼所施加的罚款一般较重;
(d) 根据法律政策的观点,民事罚则与罪行的严重程度比较相称;
(e) 民事罚则制度较具弹性及能够提供不同的罚则(包括警告,违例通
知及法庭诉讼);
(f) 行政成本较低.
83.海外司法管辖区的立法措施相对较新,效用仍然有待观察和试验.有人建
议,香港可加强现有对付滥发电邮的措施,而不应即时制定有关法例.当海外司
法管辖区累积更多反滥发电邮法例执法经验后,香港将可根据海外经验评估应否
制定类似法例.政府希望就立法打击滥发电邮的利弊徵询意见政府希望就立法打击滥发电邮的利弊徵询意见政府希望就立法打击滥发电邮的利弊徵询意见政府希望就立法打击滥发电邮的利弊徵询意见,以及应否加强,以及应否加强,以及应否加强,以及应否加强
现有对付滥发电邮问题的措施和如应该的话现有对付滥发电邮问题的措施和如应该的话现有对付滥发电邮问题的措施和如应该的话现有对付滥发电邮问题的措施和如应该的话,如何加强有,如何加强有,如何加强有,如何加强有关措施关措施关措施关措施....
84.如选择立法,政府需要就上述第 5 至 14 段的定义问题,谘询公众意见.
政府知道发放未经收件人许可的电子讯息,是商业机构 (特别是中小型企业) 既
有效又低成本的推广方法,而对滥发电子讯息引入额外规定,必会为拟发放未经
收件人许可的电子讯息作推广用途的人,带来额外的成本.政府在考虑是否引入
新法例及其内容时,一方面应顾及对未经收件人许可的电子讯息的寄件者的影
响,而另一方面应顾及对未经收件人许可的电子讯息的收件人,以及其他有关团
体如互联网服务供应商带来的成本/滋扰.
85.如选择立法,将有多项问题需要细心考虑,当中包括:
(1) 法例的范围为何 是否应该采用涵盖所有透过电子形式发出而未经收
件人许可的讯息的技术中立方法,或应该只涵盖有大量投诉的电邮和传
真
(2) 法例应否只包括「商业」电子讯息或应否同时包括「非商业」电子讯息
滥发电邮的特点是有商业目的:推销或销售产品或服务.然而,部分收
件人可能会视一些非商业讯息为滥发电邮,如有关政治题材或宗教目的
而未经收件人许可的大量讯息,又或是附有病毒的大量讯息.倘若建议
的法例包括非商业讯息,可能与言论自由和宗教自由等原则互相抵触,
18
亦会增加执法难度和相应的支出.
(3) 法例应否包括「大量」的概念 若包括在内,应采用甚麼形式
如果任何建议的法例包括「大量」的概念,主要论点会是如何界定在某
时段内发放某数量的讯息可视为大量传送.另一种方法是不采用「大量」
的概念,而是根据发送讯息的数量订明不同罚则.
(4) 促销电话,话音或录像是否不应纳入电子讯息的定义
由於从业员投放於电话促销的资源远多於其他电子讯息,电话促销活动
的问题一般相比并不严重.所以,新法例或不需要包括话音或视象通
话.
(5) 应否使用事先经过许可的模式禁止未经收件人许可的电子商业讯息
若选用,应采用甚麼形式,例如从已存在的商业关系得到的明示或默
示
方案一是任何新法例应规定除非事先取得同意(明示或暗示),否则任
何人也不能发放有商业目的的未经收件人许可的讯息.另一个方案就是
如普通邮件一样,不需要事先取得同意.
(6) 应否采用「选择接受」 (「opt-in」)/「选择不接受」 (「opt-out」) 的
方案
「选择接受」是指未经收件人许可讯息的寄件者需要在发出任何讯息之
前,向预期的收件人事先取得明示或暗示的同意.「选择不接受」要求
未经收件人许可讯息的寄件者需要向收件人提供方法,通知寄件者不希
望再收到其他未经收件人许可的讯息.在已立法对付未经收件人许可而
发出的电子讯息的经济体系当中,欧盟国家及澳洲采用「选择接受」的
方式,而美国,日本和南韩则采用「选择不接受」.
(7) 任何建议的法例是否应就电邮标头的标签制定一些强制的要求,如需
要,应有甚麼要求
为对付滥发电邮者在讯息标头使用不实资讯的问题,任何建议的法例可
要求商业电子讯息正确地识别和标签.具体规定有待仔细研究.
(8) 建议的立法应否包括对收集电邮地址,自动产生或共享名单的限制 如
19
需要,应作出甚麼限制
很多滥发电邮者用 webcrawlers 网站搜寻器搜寻互联网,收集所有找
到的电邮地址.其他滥发电邮者从网站,如新闻组,聊天室和公共通讯
录,制造邮址名单.有些利用自动方法产生电邮地址.有人提议禁止从
网站收集电邮地址,和禁止使用自动方法产生电邮地址.其他提议法例
应禁止互联网供应商之间买卖邮址名单.
(9) 有关执法机构应获赋予的调查和执法权力范围为何 网络/服务营办
商在向执法机构披露资料,终止或删除滥发电邮方面有何权利和责任
若要任何建议的法例有效,有关执法机关必须有法定调查及执行的权
力.例如,执法机关应获赋予法定权力追查滥发邮件的来源.此外,根
据现行的自愿体制,固网服务营办商和互联网服务供应商因忧虑可能泄
露机密和侵犯私隐,或会不愿意公开滥发电邮者的身份.这引起一个问
题,当怀疑电话及/或其他电子通讯媒界滥发邮件时,应否规定网络和
服务供应商公开其来源.固网服务营办商和互联网服务供应商有时需要
终止或删除滥发电邮.这亦引起一个问题,就是在确保通讯自由流通的
情况下,固网服务营办商和互联网服务供应商是否可以终止或删除滥发
电邮.
(10) 因推出有关滥发电邮的额外措施而导致因符合有关规定的成本增加的
本质及幅度为何
引入管制滥发电邮的措施,难以避免为想发放未经收件人许可的讯息作
促销用途的人带来额外成本.成本多少则视乎不同因素而定,其中包括
规管类型 (如「选择接受」或「选择不接受」).故此,当局制订立法
时,问题在於建议的法例所导致的成本的类别和幅度.
国际合作国际合作国际合作国际合作
86. 滥发电邮是全球的问题.制定对内措施处理问题,只能减轻来自香港的滥发
电邮问题.香港互联网供应商协会在二零零三年十二月所进行的研究显示,香港
的滥发电邮中有5%来自香港,另外20至40%来自其他亚洲地区,其余来自其
他地方.源自香港的滥发电邮亦可能对其他地方的用户造成问题.若这是实况,
香港的反滥发电邮法只能协助纾缓部分问题.我们需要依赖国际合作措施处理大
部分来自香港境外的滥发电邮.
87. 在多边层面上,香港应与经济合作及发展组织 (经合组织),亚太经合组织或
20
其他有关组织发展国际合作机制处理滥发电邮问题.
经济合作及发展组织经济合作及发展组织经济合作及发展组织经济合作及发展组织 (经合组织经合组织经合组织经合组织)
88. 在二零零零年,经合组织发出电子商务保护消费者指引.以下的原则有关滥
发电邮问题:
(1) 商界不应利用电子商贸的特色,隐藏其真正身份和位置,或避免遵守保
护消费者的标准和/或执行机制.
(2) 应清楚表明是广告和促销.
(3) 商界应发展和推行有效易用的程序,供消费者选择是否希望收到未经收
件人许可的商业电邮讯息.
(4) 如消费者已表示不希望收到未经收件人许可的商业电邮讯息,须尊重其
选择.
89. 二零零三年六月,经合组织采用经合组织保护消费者免受跨境欺诈和诈骗商
业活动指引,这新指引鼓励国际合作对付跨境欺诈和诈骗.含有诈骗或欺诈内容
的滥发讯息或会包括在指引的范围,这为将来实行指引中提及的合作执法架构定
下基础.
90. 二零零四年二月二日至三日,经合组织举办一个滥发电邮工作坊,其中一个
目的是讨论以后采取的行动,希望能加强国际间的合作,处理滥发电邮问题.经
合组织滥发电邮工作坊的背景文件可参考以下网页:
http://www.olis.oecd.org/olis/2003doc.nsf/43bb6130e5e86e5fc12569fa005d004c/edfc
2255d6a8a51ac1256e240030f5b6/$FILE/JT00157096.PDF
亚太经济合作组织亚太经济合作组织亚太经济合作组织亚太经济合作组织 (亚太经合组织亚太经合组织亚太经合组织亚太经合组织)
91. 在二零零三年亚太经合组织部长级会议上,部长赞成就未来进行有关「滥发
电邮」的工作,与经合组织紧密合作.亚太经合组织的电子商贸督导小组赞成处
理滥发讯息的工作计划,并提出需要研究几个重要议题,当中包括:
(1)识别和报告因各种形式的滥发电邮及邮件所引起的损害;
(2)识别和鼓励现有跨境合作方法,打击欺诈和诈骗的滥发讯息;
21
(3)识别和报告结合本地政策或法律及其他解决方法,可协助预防因滥发邮
件所引起的损害,并作出反应;及
(4)使用可计算的标准评估打击滥发邮件措施是否有效.
92. 香港特区是亚太经合组织的成员,因此会继续积极参与以上各项工作.
世界资讯社会高峰会世界资讯社会高峰会世界资讯社会高峰会世界资讯社会高峰会
93. 在二零零三年十二月十二日世界资讯社会高峰会发表的原则声明中,国际电
联成员国清楚表明建立一个包容的资讯社会,是建立信心和安全地使用资讯和通
讯科技的重要原则.在声明的第37段,成员国清楚表明,「无论是对用户,网络,
还是整个互联网,滥发邮件是一个重要且日益严重的问题,应在适当的国家和国
际层面上处理滥发邮件和网上安全的问题.」在世界资讯社会高峰会采用的行动
方案中,成员国进一步同意在国家和国际层面上,应采取适当打击滥发邮件的行
动.
徵询意见徵询意见徵询意见徵询意见
94. 政府现就第34,71,75,78及83段徵询意见.任何就本谘询文件提出的意
见须於二零零四年十月廿五日或以前送达电讯管理局.任何人提交意见时须注
意,政府可能会公开接获的所有或部分意见,并会以认为合适的方式披露提出意
见的人士的身份.意见书内属商业秘密的部分必须清楚注明.政府在决定是否披
露有关资料时,会考虑这些标记.政府会视乎回应决定下一步的行动,包括就有
关问题进行第二轮谘询.意见书应送交:
香港湾仔
皇后大道东213号
胡忠大厦29楼
电讯管理局
经办人:公共事务经理(消费者及综合事务)
电子版的意见书应电邮至 uem-consultation@ofta.gov.hk.意见亦可传真至
2803 5112.
电讯管理局
二零零四年六月廿五日
附件附件附件附件 海外部分司法管辖区的反滥发电邮措施海外部分司法管辖区的反滥发电邮措施海外部分司法管辖区的反滥发电邮措施海外部分司法管辖区的反滥发电邮措施
澳洲澳洲澳洲澳洲
在二零零三年十二月二日,澳洲国会通过《二零零三年滥发电邮法》.该
法例对商业电子讯息采取「选择接受」制度.电子讯息包括电邮,即时传讯,传
送到流动电话的文字或视象讯息及在规例中定义的讯息.该法例亦要求有关收件
人地址准确及取消选用的功能运行正常.该法例禁止分发及使用收集电邮地址工
具或已收集的地址清单,并鼓励订立适当的业界守则.该法例包括一套灵活变通
的民事制裁制度,例如警告,违例通告和赔偿惩罚.违反法例的滥发电邮者每日
罚款最高可达44,000澳元,而违例的组织则可每日被罚最高22万澳元.该法例
亦禁止使用收集名称和攻击代码名以进行滥发电邮或相关活动.澳洲通讯局
(ACA)将有权调查,发出违例通告和提出诉讼.若任何人或公司因滥发电邮者的
活动蒙受损失或伤害,澳洲通讯局可代其向法庭申请赔偿.
加拿大加拿大加拿大加拿大
在制定《个人资料保护及电子文件法》之前,加拿大政府认为发放未经收
件人许可的推广及产品资料 (印刷或电子模式)并非违法,而加拿大也没法例规
管1.不过,当上述法例在二零零一年一月生效后,电邮地址被视为个人资料,
所以亦受该法例条文限制.未经资料当事人同意而收集及使用其个人资料(例如
电邮地址),会违反该法例的规定.加拿大私隐专员负责执行该法例.
该法例亦规定储存电邮地址的机构及其他有关方面,为个人资料提供适当
的保安措施.该法例通过后的首三年,法例适用於由联邦规管的企业,以及从事
个人资料的跨省和国际买卖的私人公司.此后,所有使用个人资料作商业活动用
途的组织都包括在内.因此,购买,售卖,租借或交换电邮地址名单 (即发送大
量未经收件人许可电邮的依据) 的公司若在省内或国内进行有关交易,即受制於
该法例的条文2.不过,现时没有对滥发电邮订定具体的规定.
虽然加拿大没有具体处理滥电邮的法例,但若滥发电邮传播误导讯息或涉
及欺骗性的推广行为,可能会违反竞争法的规定及由加拿大竞争局执行的其他法
令.
1 参阅加拿大工业部(一九九九年),「互联网及未经收件人许可而大量发出的电子邮件政策」,
七月,http://e-com.ic.gc.ca/epic/internet/inecic-ceac.nsf/vwGeneratedInterE/gv00188e.html,二零零
四年一月九日.
2 参阅加拿大工业部(一九九九年),「互联网及未经收件人许可而大量发出的电子邮件政策」,
七月,http://e-com.ic.gc.ca/epic/internet/inecic-ceac.nsf/vwGeneratedInterE/gv00188e.html,二零零
四年一月九日.
2
欧洲联盟欧洲联盟欧洲联盟欧洲联盟
在二零零二年七月十二日,欧洲议会和欧洲理事会就电子通讯界处理个人
资料及保护私隐发出新指引2002/58/EC.欧盟就商业电邮通讯(包括短讯服务)
采用「选择接受」方法.之前,「选择接受」方法适用於传真及自动拨号机.
在新指引下,「电子邮件」的范围很广阔及属於技术中立,包括所有毋须
发件人及收件人同时参与的电子通讯方式,即传统的「电邮」,以及短讯服务和
多媒体讯息服务等.新指引提出三项有关未经收件人许可而发出的电子通讯的基
本原则.首先,根据第13(1)条,除非事先获有关人士同意,否则成员国须禁止
透过传真,电邮或短讯服务及多媒体讯息服务等其他电子传讯系统发送未经收件
人许可的商业通讯(选择接受).这项制度适用於发给个人(自然人)的商业通
讯,但成员国可将通讯范围延伸至商业机构.选择接受的制度有限度地豁免使用
现有客户在销售时提供的联络资料(第13(2)条),但只可以由同一名合法人士用
於促销「类似」产品或服务,而客户在资料收集及其后每次收到讯息时均获明确
指示可以「选择不接受」.第二,指引禁止伪冒发件人的身分.第三,直接促销
讯息必须包括有效的回邮地址,以便收件人容易地免费「选择不接受」讯息.
新指引列明,为执行法例,成员国可引入储存通讯量及单元数据的条文.
新指引亦进一步引入控制网页的「cookies」.「cookies」和类似的追踪装置受新
的开放规定所限 - 任何使用这类装置的人士必须提供有关资料,而订户或用户
可拒绝接受这些装置.
日本日本日本日本
在二零零二年七月,两条管制滥发电邮的法例正式生效.其中一条是《管
制指定电子邮件传送法例》(2002年第26号法例),目的是管制未经收人许可的
商业电邮的传送.法例强制未经收件人许可电邮的发送人显示发送人的姓名,联
络资料,及若电邮是广告,在标头开始标明没有同意或要求收到电邮,从而使客
户可选择自动拦截所有含有未经收件人许可的广告邮件.法例亦禁止传送电邮至
随机产生的电邮地址.此外,法例亦防止发送人向透过电话或电邮通知发送人不
欲收到电邮的收件人发送电邮.总务大臣发布行政指令强制非法发送人遵守法
例.若发送人在收到指令后违反法例,会被罚款50万日元 (4,180美元).若造
成系统问题,法例批准电讯传送者可拒绝滥发电邮者的电邮.自从法例在二零零
二年七月生效后,总务大臣已发布几个行政指令.
另一法例是一项修订,更新《1976年指定商业交易法例》(2002年第28
号法例),这条法例管制邮购销售,而制订的目的是保护消费者避免剥削的推广
手法,如直接促销.法例向用户提供「选择不接受」的选择,规定未经收件人许
3
可电邮的发送人显示发送人的姓名,联络资料,及若广告以电邮形式发放,在标
头开始标明没有同意或要求收到电邮,从而使客户可选择自动拦截所有未经收件
人许可的广告邮件.法例亦要求发送人在电邮中通知收件人如何拒绝接收广告.
广告一经收件人拒绝,产品售卖商或服务供应商即禁止再发送广告.日本关税局
向可能违法的产品售卖商或服务供应商发出警告讯息 (二零零二年发出3700个
讯息).若他们不遵守警告讯息,日本关税局会向他们施加政府指令 (在二零零
三年十月两间公司收到这类指令).违反此条新法例最高可被判监禁两年或罚款
300万日元 (24,000美元).3
韩国韩国韩国韩国
《推广资讯,通讯,通讯网络使用及资讯保护法》禁止向明确表达意愿的
收件人传送商业广告等滥发电邮.法例亦禁止透过技术操纵,漠视「选择不接受」
的要求.法例禁止透过电邮,电话,传真或其他途径向青少年发送成人广告.法
例亦规定发送人清楚明确指出传送的目的和其中的主要内容,以及发送人的姓
名,联络方法及是否「选择不接受」.法例规定在标头标示"ADV"或
"ADLT",及提供清楚显示收件人拒绝收取讯息或广告的方法.发送人不准在
标头使用违规的标签.
此外,禁止透过使用程式或技术方法收集电邮地址以滥发电邮,亦禁止分
享,售卖,交换或向其他人提供在网络布告板收集到的电邮地址清单.此外,法
例亦指出,如互联网服务供应商担心大量涌入的滥发邮件会造成严重阻塞,可拒
绝提供传送资料的服务.现时,韩国采用「选择不接受」的模式,然而,在二零
零三年十月十九日,韩国资讯部(MIC)宣布将会在流动电话服务引入「选择接
受」模式.由於修改现行法例需时,首先会透过流动服务供应商与资讯服务供应
商之间的使用协议实行「选择接受」的模式.这些协议会在二零零三年年底前实
行.资讯通讯部亦禁止在部分时间发送所有广告讯息,例如由晚上九时至早上八
时.资讯通讯部拟在二零零四年年初修改有关法例.
新西兰新西兰新西兰新西兰
虽然新西兰现时未有滥发电邮法例,但正积极考虑立法的建议.
斯洛伐克共和国斯洛伐克共和国斯洛伐克共和国斯洛伐克共和国 - 没有法例没有法例没有法例没有法例
斯洛伐克共和国现时没有有关滥发电邮的法例.
3 参阅Cramer, Evan(二零零二年),「未来的无线滥发邮件」,Duke Law and Technology Review, Rev.
0021,www.law.duke.edu/journals/dltr/articles/2002dltr0021.html,二零零四年一月九日.
4
土耳其土耳其土耳其土耳其
现时没有法例针对滥发电邮.不过,电脑系统管理员和互联网服务供应商
工程师一直都有进行讨论,并进行一些试验工作开发解决方法,以减低滥发电邮
对互联网通讯的负面影响.
英国英国英国英国
由於电邮地址包括个人姓名,所以被视为个人资料,因此必须根据《1998
年资料保护法》的规定处理.这表示若任何公司在个人要求停止收取滥发电邮
后,仍继续处理包括个人资料的电邮地址,以发放未经收件人许可的推广通讯,
即违反法例清楚列明的处理规定.
在二零零三年三月,英国贸易及工业部引入新的反滥发电邮法例,包括「选
择接受」规定.法例在二零零三年九月获通过,并在二零零三年十二月十一日生
效.根据新法例,公司在推广前,必须得到电邮收件人的明确批准.法例准许个
人控告公司透过发放未经收件人许可的电邮进行的推广.法例亦规定网页向消费
者提供选择,在放「cookies」在其电脑之前,可选择拒绝,以及禁止所有未经
收件人许可的文本讯息.资讯署长有更大权力去跟进投诉.在新法例下的「选择
接受」规定并不适用於公司电邮地址,即法例的「选择接受」规定不包括大部分
工作地址.
美国美国美国美国
在二零零三年十二月十六日,美国通过滥发电邮的法例(《CAN-SPAM
法》),在二零零四年一月一日对滥发电邮采用「选择不接受」模式.法例禁止使
用错误或误导的标题,标头资料及欺骗性的标题.法例规定未经收件人许可的商
业电邮发送人提供「选择不接受」的机制,及依从收件人「选择不接受」的要求.
法例规定须清楚明确地显示该讯息是广告.发送人必须在电邮中提供正确的邮递
地址,及有效的电邮地址.法例亦禁止收集电邮地址,攻击代码名及伪装.法例
亦订下新的刑事罪,例如,法例将故意使用伪造的标头发放未经收件人许可的商
业电邮定为刑事罪.最后,法例规定联邦贸易委员会 (FTC) 制订计划及时间表,
以推行「不要电邮」资料系统,并在法例生效起六个月内,向国会报告任何有关
资料系统的关注.
* * *