《科学文化评论》第 2 卷第 5 期(2005): 科技与社会
为什么美国没有设立科技部
王作跃①
摘要 美国之所以未设科技部是多种因素造成的,包括它的体制对联邦政府职能的限制, 共和党追求"小政府"的理念,行政与立法的互相牵制关系,冷战时期以军方为主导但多元的 联邦科技资助系统,科学家既依赖于政府但又担心被政府控制的心理.本文在对美国早期关于 科技政策的争论作一简短介绍后,重点围绕 1957 年苏联发射卫星成功后,在美国引起的关于 "是否设立科技部"而进行的争论,以及随后几十年的美国科技政策体系的演化,来探讨其不 设科技部的原因. 关键词 美国科技部 美国科技政策 苏联卫星 总统科学顾问委员会 一个国家的科技政策的制定和实施往往是受到很多方面的影响的,包括政治体制,历史传 统,以及科技与经济,社会,和政府在某个特定时间的互动.在考察当代世界各国科技体系 时,一个有意义的现象是:一方面,众多国家,包括中国和印度,都设有相当规模的科技部, 而一些科技发达国家,包括美国和英国,却没有这样的部.为什么美国迄今未设一科技部 由于美国在世界科技上的领先地位,这个问题不仅引起美国科学史家和科技政策研究者的 兴趣,而且也受到其他国家学者和决策者的关注.例如,在 2004-2005 年关于中国制订中长期 科学技术规划 (2006-2010) 和科技政策的讨论中,就有学者提到这个现象并指出设立庞大的科 技部并非发展科技的必要条件 [饶毅等 2004].然而美国未设科技部的历史背景对很多人,包 括美国人来说,并不是很清楚.这个问题牵涉到美国政治,社会,和科学的众多方面,包括它 的体制对政府的职能的限制,行政系统与立法系统之间的牵制关系,冷战时期以军方为主导但 多元的联邦科技资助系统,以及科学家与政府间的既依赖又保有戒心的微妙关系.限于篇幅, 本文在对美国早期关于科技政策的争论作一简短介绍后,将着重讨论 1957 年苏联发射卫星成 功后,在美国引起的一场举国上下关于科技政策的大检讨,而这场大检讨的一个中心议题就是 围绕"是否设立科技部"而进行的争论,从中表现出来的美国各部门,各界,各利益集团对科 技部的态度也很有代表性.当这场争论结束时,它基本上奠定了美国随后几十年的科技政策体 系,包括不设科技部的共识.
一
美国早年关于设立科学部的争论
尽管美国早期并不像一般所想象的那样极端实用,忽视科学,但它的务实精神和联邦政体 确实极大地限制了它的中央科学机构的设置.美国开国元勋中不乏受到启蒙运动影响极深的思 想家如杰斐逊 (Jefferson Davis, 1808-1889),麦迪逊 (James Madison, 1751-1836) 等,还有当时世界 闻名的大科学家富兰克林 (Benjamin Franklin, 1706-1790),他们都希望联邦政府在推动国家的 科学,教育和贸易发展上起到促进作用.例如,在 1787 年的制宪大会上,富兰克林提议授权 联邦政府修建运河,麦迪逊提出在首都建立一个国立大学.但他们的提案被认为是代表了大州 的利益而遭到小州代表和其他不愿看到联邦政府权力扩大的代表的反对,最终未能通过.科学 在一定程度上还被认为是欧洲来的高雅之学,无助于美国人民拓荒生产的需求.最后,宪法只 是很笼统地赋予联邦政府"促进公共福利"的责任,唯一提到科学的地方是第八款内授权国会
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作者简介:王作跃 (Zuoyue Wang),加州州立理工大学普莫娜分校历史系副教授.
立法来"保障著作家和发明家对各自著作和发明在限定期限内的专有权利,以促进科学和工艺 的进步".[Dupree 1986, p.3-5] 然而,出于实际需要,联邦政府在 19 世纪事实上是在不断增加与军事和民用有关的科学 研究机构,如专利局,海岸测量局,海军天文台,信号兵,海军水文办公室,地质考察局等, 还有半官方的史密森学会和国家科学院.到了 1884 年,国会觉得联邦各局不仅发展迅速,而 且职责似乎有日渐重叠的现象,遂由参众两院各出三名议员组成一个委员会来调查此事,并进 而对美国科学与政府的关系作出建议.这就是美国科学史上有名的艾历森委员会 (Allison Commission, W. B. Allison 参议员是其主席).该委员会的第一个举措是请国家科学院任命一个 由科学家组成的委员会帮它考察欧洲大国的情况,并对如何协调美国政府的各科研机构作出建 议.[Dupree 1986, p.215-231; Guston 1994] 正是这个科学院委员会,在它的报告中,第一次正式提议联邦政府设立一个"科学部" 来统筹管理科研各局,并"指导和控制政府内所有的纯粹科学方面的工作".为什么呢 因为 发展科学已直接关系到政府能否实现宪法所赋予的"促进公共福利"的责任.为此,报告列举 了一系列当时的高科技——摄影,电学及由此而来的电报,电话,电灯,电气铁路——来说明 科学的巨大经济效益和与公共福利的密切关系.不言而喻的是,如果像报告所希望的那样,科 学部长由一个既懂管理又懂科学的人担任,那么他将成为科学家在政府里的代言人,并提高整 个科学界的地位和影响.然而,尽管这个委员会在报告中称它的提议代表了科学界的愿望,实 际上有一些科学家,如哈佛大学的阿加西兹 (Alexander Agassiz) 公开反对建立联邦科学部,甚 至对已有的科研局,尤其是地质调查局,也深为不满,认为它们对私立大学和研究机构造成不 公平的竞争.地质调查局长鲍威尔 (John Wesley Powell) 则针锋相对,提出政府研究不会威 胁,只会激发,促进和引导私立研究.但即使鲍威尔也不支持科学部,而提议由史密森学会来 统筹政府研究①. 与科学院委员会的报告强调科学部相比,艾历森委员会内部的争论更集中在国会如何控制 这些科研局的问题上.在它的六个委员中,有两个来自南方的议员站在阿加西兹一边,主张对 地质调查局的研究工作大加限制,但经过鲍威尔和其他科学家的力争,其他四个委员建议国会 继续支持该局的科研活动.至于科学部的问题,艾历森委员会 1886 年报告的最终结论是"没 有必要":它的调查表明,各个局的工作之间并没有太多的重叠,互相间的联系沟通也没有问 题,所以建立一个新的科学部并不会改善工作效率 [Dupree 1986, 229-231].总的来说,艾历森 委员会的调查对美国科技政策有三个方面的影响:它确立了国会对联邦科研机构的调查和间接 控制权;它确认了科研机构在政府工作中的重要地位;但同时又否认了那种认定只有把所有科 研机构集中在一个科学部才能体现出科学的重要性或发挥它的潜力的想法.艾历森委员会的调 查表明,科学只有与政府各部门的工作发生紧密联系时才能最好地发挥它的效力.换句话说, 与科学家们重视科学的地位和象征意义相比,政治家们更关注科学的实用效益.

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