附件1
海口市地方性法规立法制定项目申报表
申报单位(海口市林业局): 申报时间:2009年10月23日
立法项目名称
《海口市森林公园管理条例》
起草人或起草小组负责人姓名,职务及联系电话
颜为麟
科 员
68593015
拟报送审查时间
2009年10月23日
制定(修改)的依据名称
(请填写)
1,法律 《中华人民共和国森林法》
5,省,市政府规章
2,行政法规 《森林公园管理办法》
6,国务院文件
3,地方性法规
7,部委文件
4,部委规章
8,省,市政府文件
制定的必要性,合法性,可行性的说明
1,现有法律法规对森林公园的生态完整性保护不足.结合我国建设可持续发展型社会和我市正在开展的"海口生态城市"建设目标,有必要制定一部地方性法规,用于规范我市的森林公园的保护与建设.
2,由于森林公园方面的立法只有国家1994年制定的《森林公园管理办法》,该法因大而化,无法具体指导我市的森林公园保护与建设.有必要进行细化.
3,作为一部上位法,必须要有相应的下层司法解释或实施细则对其加以细化,以增强可操作性.
4,我市现有2个森林公园,并且,城市总体规划已规划了3个新的森林公园.数量较多,为规范其保护,建设及开发利用,也急需一部适宜我市地域特征的地方法规.
拟确立的主要制度和措施
1,强调本法以生态保护为主.区别于《森林公园管理办法》的开发利用为主.
2,要求明确划分各功能区.对生态保护区实行最严格保护.
3,细化违法惩罚条文,增强执法操作性.
重点解决的问题
保护为主的问题.
条文细化问题.
附件2
海口市林业局
关于《海口市森林公园管理条例》
立法情况的调研报告
我市地处亚热带季风性气候地区,常年日照充足,雨量充肺,景观独特,气候宜人,是理想的旅游,居住胜地.在我市正大力开展"海口生态城市"建设之际,为更好的保护并开发利用我市的自然森林资源.我局组织人员,对建立我市的《森林公园管理条例》法律草案的必要性与可行性进行了调研.
一,森林公园概念
国家森林公园,是指森林景观优美,自然景观和人文景物集中,具有一定规模,可供人们游览,休息或进行科学,文化,教育活动的场所.
其中自然景观一般包括具有观赏价值的自然资源,地球历史变迁遗迹,生物进化资源和野外娱乐资源;人文景物包括文物古迹,革命历史纪念地,古文化遗址,古墓葬,古建筑,石窟寺,摩崖石刻等.
森林公园的建立,应以生态保护为主要目的,为全市人民永久保留一片未遭破坏的地域.同时,在保护的前提下,科学,合理的开发利用,为全体市民提供一个旅游休憩的场所.
我国国家森林公园分为:国家级国家森林公园;省级国家森林公园和市,县级国家森林公园.
二,我市森林公园的基本情况
(一)我市森林资源大致分布情况
我市森林资源分布可划分为五块:一是我市发展规划中属"南控"的面积约1180平方公里的羊山地区,这是我省最为独特的,也是保存最完整的火山岩地貌地区.我市现有的两个森林公园即座落其间.该地地表多为火山喷出的玄武岩组成的石地,石多土少,蓄水能力低,地表多为灌木丛.但在该地,因人类生产生活不易,故对自然环境破坏也较少.岩溶渣上生长着许多的古树名木,如野生荔枝,花梨,菠萝蜜等等,自然物种极为丰富,被誉为亚热带植物物种基因库.该地还蕴藏着丰富的岩溶石和优质的地下矿泉水,奇特的自然生态景观,使其成为我市极具魅力的自然风景旅游区;二是沿海近4万亩的沿海防护林带.主要树种为木麻黄,椰子,大部分为上世纪60年代种植.是我市保持生态平衡,防止台风等自然灾害的主要沿海绿色屏障;三是东寨港4万多亩的红树林保护区.它是我国建立的第一个红树林保护区,是我国七个被列入国际重要湿地名录的保护区之一.这里的红树有12科19种,种类非常丰富.同时,它还是鸟类的天堂,在此栖居的鸟类多达几百种,每到冬天候鸟飞来,漫天飞舞,极为壮观,是我市著名的旅游胜地;四是我市东部和东南部约10万亩的经济胶果林.主要种植橡胶,菠萝蜜,黄皮,荔枝,龙眼,洋桃,莲雾等等木质水果;五是南渡江边,路边防护林带及绕城绿化带.全市森林面积130多万亩,这些宝贵的森林资源,对调节和平衡我市自然气候环境与涵养水源,保护水土起着极为重要的作用.
(二)海口市森林公园基本情况
我市现有国家级森林公园1个,市级森林公园1个.国家级森林公园:海南玉龙泉火山国家森林公园,2000年2月经国家林业局批准建立.位于海口市南部的府城,龙桥,龙泉,永兴,城西等羊山地区,距市中心约7公里,总面积2075.27公顷,约3.11万亩.市级森林公园:海口市森林公园,2007年6月经海口市政府批准建立.位于龙桥,龙泉,永兴镇境内,面积7.5万亩.在最新修编的《海口市城市总体规划》中,已规划沙坡水库,永庄水库和五源河三个森林公园,但尚未开始建设.
我市目前虽然批准设立了两个森林公园.但一直以来,公园的规划,管理,保护和开发建设都未形成规范化.特别是海口市森林公园,批准成立以来,界线未清,管理机构未成立,项目建设没开始,无资金投入,导致森林公园应有的生态,景观,经济三方面效益无一成形.同时,也由于国家,省及我市对森林公园的相关立法保护跟不上的原因,致使该地区资源遭破坏情况较为严重.除了当地农村居民日常生产生活的破坏外,在公园范围内违法毁林采石采矿情况也较为严重.据调查,目前在该地开设有20家的采石场,只有6家申请办理了采矿证,这部分采矿场在毁林采矿的同时,并无任何的复垦还林的计划和安排.
三,森林公园立法情况
国外的国家公园系统包括自然和文化两大部分,详细划分为国家野生与风景河流,国家海滨,国家历史公园国家历史遗迹等19类.目前,国内环境法学书籍中大多都把国家森林公园归属到国家公园体系中,这样也就是说我国国家森林公园相当于国外国家公园体系中的一个分支.
美国是国家公园的首创者.19世纪中期,一批自然爱护者极力要求政府保护美国的自然资源和文化遗产,为此,政府于1872年出面建立了第一个国家公园——黄石公园.100多年来,西方经济发达国家不断加强对环境保护的立法,在国家公园方面,至今已逐步形成了一整套的管理政策和管理体制.如美国1935年和1936年分别通过的《历史地段法》和《公园,风景路和休闲地法》)确定了全国国家公园统一管理机构——内政部国家公园管理局,以及经费来源,人员任命,规划设计等一系列管理办法,几乎每一个国家公园都有独立立法.
在这些国家的环境立法中,无一例外的将保护自然遗产,保护生态完整性定为其最基本的目的与出发点,并在此基础上开辟出供人们休憩的场所.早期在国家公园内可开展的游憩活动范围很广,现在开始限制在开展对环境影响最小的户外游憩方面.
我国国家森林公园起步较晚,由于社会动荡,我国直到十一届三中全会以后,国家森林公园才得以发展.目前,我国关于国家森林公园保护的立法主要是1994年林业部发布的《森林公园管理办法》,我省尚未出台地方法规.由于该部法律是对全国范围内的森林公园进行规划指导的一部较为概括性的法律,无法解决各具体地域的差别.同时,也因其在保护和利用方面没有进一步的细化.为此,给我市的具体执行带来操作上的困难.其主要存在以下缺陷:
(一)从立法目的上来看,过分注重对森林公园的利用,而轻于保护.
森林公园的建立,从世界各国环境立法的趋势和国家提议建设可持续发展型社会的需要出发,应以自然生态和资源保护为主,以保护自然生态系统平衡,建设人与自然和谐共处为目的.在保护的同时兼顾开发利用,为市民提供休闲娱乐休憩场所.但目前国家和省的法律法规中丝毫没有涉及对生态的完整性的保护,缺少价值理念的支撑,难以将保护的意识从整体上全面贯彻,这显然与我国日益加强对环境的重视和保护的趋势不符.我市作为以生态建市为基本出发点,努力建设适宜人居的新型旅游城市为目标的发展中城市,在此方面理应迈出更大步子,对我市的自然森林资源进行立法保护.
(二)法律条文笼统,操作性不强.
现行森林公园立法操作性不强还体现在条文较为笼统上.因国家的立法是对全国范围内森林公园的规范,而各地区的森林公园状况是千差万别的,不同的地区具有相对独立的结构和特征,并具有特殊的保护要求,环境的地区差别性正要求立法上要体现地方特色.其实这种问题并不单独存在于森林公园的立法上,上层每一部法律的制定和实施,必须要有下层的补充立法进行解释和细化,以增强其可操作性.为此,从立法渊源上看,进行补充立法是极有必要的.
同时,《森林公园管理办法中缺少关于违法责任的规定》,如第十二条:"禁止在森林公园毁林开垦和毁林采石,采砂,采土以及其他毁林行为."虽然规定了禁止的行为,但是当行为人违反该法规定时,却没有任何关于法律责任与制裁措施的规定.给实际执法工作带来困难.
四,目前我市立法所要解决的问题
(一)加强生态完整性保护.
加强生态完整性保护,是环境立法的最终发展趋势.要贯彻这一最根本的立法宗旨,体现在法律条文上,就是将我们要保护的目标明确划分出来,以简洁,清晰的语句对其进行概括,使公众和执法者对其没有歧议;再以明确的,严励的违法后果对其进行规范和保护.如,一个森林公园,肯定有其独特的自然或历史文化特征,这正是公园设立及立法保护的目的.我们可以借鉴国际上对国家公园功能区划分的俗成标准,将国家公园划分为3—5个不同的功能区:生态保护区,特殊景观区,历史文化区,游憩区和一般控制区.生态保护区是整个公园最独特的,濒危的自然或文化特征,或为代表一个自然区域特征的最好样本,生物多样性最为集中的区域.此功能区因为对生态完整性的保护有着重要作用,所以应严格禁止人类进入.此外,功能区的划分要通过专家评审论证,不能凭行政命令划分,要尽量从制度上避免既是管理者又是旅游开发者的森林公园管理机构因经济利益而将原应划分为生态保护的区域划分为一般区域.
(二)条文细化的问题
进行条文细化,使其更具有固定地域内的可操作性.本条很容易理解,但正是一部法律最难解决的地方.从制定我市一级的森林公园管理条例上说,应将机构设立的条件,人员的编制,经费的来源,功能区的分区,各功能区的管理保护和违法后果,开发利用及公众的诉讼权利保障等方面结合我市实际,进行细化,使其具有可操作性.
附件3
海口市森林公园管理条例
(草案)
第一条 为规范森林公园的规划,建设和管理,保护本市森林公园生态的完整性,科学,合理利用森林风景资源,发展森林旅游,为全市人民提供游憩场所.根据《中华人民共和国森林法》,《森林公园管理办法》等有关法律法规,结合本市实际,制定本办法.
第二条 本市行政区域内森林公园的建设和管理,适用本办法.
本条例所称森林公园,是指以生态保护为主要目的的,以热带森林资源为依托,以热带森林生态环境为主体,自然景观集中,环境优美,具有一定规模,经批准供人们游览,休闲和进行科学,文化,教育活动的场所.
第三条 市林业行政主管部门负责全市森林公园管理工作.
区级林业行政主管部门负责本辖区所属森林公园管理工作.
森林公园由组建的经营管理单位依法设立经营管理机构,森林公园经营管理机构负责森林公园的规划,建设,经营和管理.森林公园经营管理机构行政上受当地政府领导,业务上受市林业行政主管部门领导.
各森林公园管理机构人员编制应根据公园面积,开发程度的需要报有关部门核准.
第四条 森林公园管理机构对依法确定其管理的森林,林木,林地,野生动植物,水域,景区(点)景物,各类设施等,享有经营管理权.
森林公园管理机构应当依法规划,建设,经营和管理.
第五条 森林公园的建设是社会公益性事业.各级人民政府应当将森林公园建设纳入社会经济和生态环境建设发展规划,作为基础性,公益性建设项目.建设和管理资金实行多渠道筹集,分级管理,接受林业行政主管部门和同级财政部门的管理,监督.
森林公园基础设施建设资金纳入同级政府基本建设投资计划,生态保护和管理经费列入同级政府的财政预算,公园旅游,经营及附属设施项目由公园经营管理机构同其他单位和个人通过合资,合作或股份制等多种形式联合开发建设,但不得改变森林公园管理机构的隶属关系.严禁转让,出租森林公园整体经营权.禁止将森林景观资源作为贷款担保的条件或进行拍卖
第六条 市级森林公园应当具备以下条件:
(一)森林覆盖率不低于75%;
(二)面积不少于200公顷;
(三)土地山林权属清楚,界线明确;
(四)森林景观有特色,景点景物有一定的观赏,科学,文化价值,在当地知名度较高;
(五)法律法规规定的其他条件.
第七条 申请设立市级森林公园的,申请单位应向市林业行政主管部门提交以下资料:
(一)书面申请;
(二)总体规划设计方案(森林公园在城市规划区内的,总体规划设计方案须先报送市规划管理部门审核);
(三)可行性报告;
(四)需要提供的其他材料.
经市林业行政主管部门初审后报市人民政府批准,并报省林业行政主管部门备案.
第八条 编制森林公园总体规划,应当与土地利用总体规划和城市总体规划相衔接,坚持以保护森林资源和生态环境为主,保护与合理利用相结合的原则,突出自然景观,体现地方特色.
第九条 森林公园总体规划应包括以下内容:
(一)区域位置,范围和面积等基本情况;
(二)森林风景资源及其特点;
(三)环境影响评价;
(四)总体布局及功能区划;
(五)森林风景资源的保护,培育,利用,管理措施及景区规划与建设条件;
(六)组织机构,人员编制方案;
(七)基础设施,旅游服务设施等工程项目及其投资概算和效益评估;
(八)设计图纸及附件等.
对森林公园进行功能区划,应向社会公众征求意见并经环境及生态专家评审通过.森林公园功能区划一般应明确划分生态保护区,特殊景观区,历史文化区,游憩区和一般控制区等3—5个功能区.在各功能区中,应将整个森林公园最独特的,濒危的自然或文化特征,或代表一个自然区域特征的最好样本,生物多样性最为集中的区域划为生态保护区.
生态保护区实行最严格保护,禁止人类进入.
第十条 森林公园的撤销,合并,或者变更经营范围,界线和隶属关系,必须经市林业行政主管部门审查同意后,报原审批部门批准.
未经国家林业行政主管部门批准,不得将林业行政主管部门管理的森林公园变更为非林业行政主管部门管理.
第十一条 森林公园建设应以保护为前提,遵循开发与保护相结合的原则.在开展森林旅游的同时,重点保护好森林生态环境.
第十二条 森林公园属社会公益事业,开发建设由市政府统一组织和投资,鼓励国内外企业,组织和个人参与投资.
第十三条 森林公园的开发建设,必须按照经批准的总体规划设计方案进行,由市林业行政主管部门负责监督;确需变更总体规划设计方案的,应报原批准部门批准.
第十四条 森林公园禁止下列行为:
(一)擅自移动或损毁园内设施和浏览服务标志;
(二)排放超标的废水,废气和生活污水,堆放物品,建坟或倾倒垃圾与工业建筑固体废渣,废物;
(三)在防火期和禁火区吸烟,取火,营火,烧烤食物;
(四)伤害或捕猎园内受法律规定保护的野生动物;
(五)毁林开垦和毁林采石,采砂,放牧以及其他毁林行为;
(六)对森林公园内的林木进行商品性采伐;
(七)建设损害森林资源和污染环境的工程设施.
第十五条 占用,征用或者转让森林公园经营范围内的林地,必须征得森林公园管理机构同意,报原批准部门批准,并由省林业行政主管部门依法办理占用,征用或者转让手续.
第十六条 森林公园管理机构应当按国家有关规定制定经营收费项目和标准,报市物价部门审批后实施.经营收入主要用于森林风景资源的培育,保护与旅游基础设施的建设与维护.在森林公园设置商业网点,必须经森林公园管理机构和有关部门同意.
第十七条 森林公园范围内的单位,居民和进入森林公园的游人,应当爱护森林公园的各项设施,遵守有关管理制度.
第十八条 森林公园管理机构必须建立,健全防火组织,配备护林员和必要的防火设施;做好安全保卫工作,维护旅游秩序,保证游客的人身财产安全;做好植树造林,病虫害防治,林木林地和野生动植物资源保护工作,保护和培育森林资源;做好废水,废气,废渣,垃圾等处理工作,避免污染环境.
第十九条 违反本条例规定,由林业行政管理部门或者由其委托的森林公园管理机构给予处罚.
第二十条 森林公园的治安管理工作由当地林业公安部门负责.
第二十一条 在森林公园建设和管理工作中做出突出成绩的单位和个人,由市林业行政主管部门或者森林公园管理机构给予奖励.
第二十二条 破坏森林公园的森林,野生动植物资源或旅游设施的,由林业行政主管部门依据有关法律法规的规定处理.
第二十三条 森林公园管理机构可以根据相关法律法规和办法制定本公园的管理制度.
第二十四条 当事人对行政处罚决定不服的,可依法申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼.逾期不申请复议,不起诉又不履行处罚决定的,作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行.
第二十五条 森林公园管理机构人员玩忽职守,滥用职权,徇私舞弊,索贿受贿,尚未构成犯罪的,由其所在单位或者上级有关主管部门给予行政处分;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任.国森林公园管理的责任,造成游客人身伤害或者财物损失的,应当依法赔偿.
第二十六条 本条例自发布之日起施行.