香港综援制度的发展与展望
黄洪
香港城市大学
社会科学学部讲师
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在亚洲地区中香港是一个现代化程度较高的都市,以人均生产总值计算香港亦在亚洲区内名列前矛,所以表面上贫穷问题并不困扰这个富裕的都市.可是在繁华的背后,香港社会存在著的严重的不平等及财富分配的不均.在九十年代中香港不同学者提出多项有关香港贫穷的研究,这些研究对贫穷有不同的定义或量度方法,但其结论及共识是香港的贫穷问题相当严重,有超过六十万人即百分之十至十五的人口生活在贫困之中.本文第一部分将简单总结香港九十年代综援制度的发展,并说明其未能真正舒缓贫穷问题反而令问题恶化的情况,而第二部分将展望未来综援制度应改革的方向,以达到消除香港贫穷的目标.
在香港的社会保障制度中支出最多及最重要的计划是「社会保障综合援助计划」(以下简称综援).但设立综援的目的只是「为最不能自助者提供安全网」,现时社署的文件中虽然没有「最不能自助者」这带有歧视性的字眼,而改成为「是向有需要的个人及家庭提供经济援助,使他们的入息达到一定水平,以应付生活上的基本需要」,但政府并不以消除贫穷为综援之目的仍然是非常清楚的事实.回顾九十年代综援的改变,我们不难发现综援不单没有消除香港的贫穷,而且连为社会人士提供「安全网」或「应付生活的基本需要」的标准亦达不到,大量非综援及领取综援人士亦生活在赤贫之中,生活未能达到温饱的水平.
香港政府在设及推动社会福利的政策时亦不断强调个人及家庭自助的重要性.香港政府一直认为香港社会福利的目标和原则是「为不能自助者提供经济援助,换言之,受助人应以入息低微,年老及弱能极需援助的人士为主」(香港政府 1979: 2).同时在福利提供中亦强调维系家庭的重要性,简单来说,其剩余模式(residual model)强调政府的服务是作为最后的防线,是当个人及家庭无法自顾时才作出补救性的介入.这类政策的设计及推行一方面强化了传统的自立文化,另一方面亦成功了进行了「标签效应」(labelling effect),将接受社会福利者建构成为「最不能自助者」的弱势社群,是值得动用社会资源来救济的一群.而在这界定谁是「值得获得协助的贫穷者」的讨论中,亦很容易造成贫穷者的分化,令贫穷者忙於互相竞逐有限的资源或甚至互相斗争,而减轻要求政府要解决贫穷问题的政治压力.
综援是香港主要的入息援助计划.领取综援家庭需要经过严格的入息及资产审查.加上上述的标签效应及分化手法,这有效地防止一大批生活在贫穷线之下,有资格领取综援人士并没有领取综援,这令香港的贫穷问题严重恶化.
黄洪和蔡海伟(1996)的「香港低开支住户开支模式研究」估计了有多少非综援住户生活在赤贫之中.黄与蔡采用入息替代方法中恩格尔曲线的转折点来定义贫穷线.他们的研究发现由於香港的房屋开支大幅增长和缺乏弹性,而令食物开支占总开支比例(恩格尔曲线)出现先升后降的转捩点.因此他们以此作为贫穷线的划分推算出在九四至九五年间香港约有十四万一仟个非领取综援住户生活处於「赤贫」的情况下,「赤贫户」约占全港住户总数的9.3%,总人数则约为四十九万人(黄及蔡:1996: 29).
但香港政府一直没有制订贫穷线,过去亦不公开承认香港的贫穷问题迅速恶化.一方面,由於香港缺乏全民性的退休保障计划,令数目愈来愈多的老人必须依赖综援为生;另一方面,亦由於综援缺乏有效的脱贫措施,协助有工作能力的受助者重回劳动力市场,令失业及单亲综援个案数目不断增加.综援个案的增加必然带来政府社会保障开支的上升.由於个案数目庞大,就算轻微提高综援的金额,亦会令开支大量增加.所以,香港政府对提高综援金额采取保守的态度,金额调整的幅度经常落后於全港市民生活上升的的水平,令综援家庭陷於贫困的生活.
麦法新在九四年采取了标准预算方法来研究综援受助者的生活水平(MacPherson & Silburn 1995).麦法新订出最低生活水平的标准预算,除包括一般的食物,住屋,衣服,交通等开支外,亦包括个人拥有的物品(如家庭电器),获得社会服务的程度,以致在参与社交生活的情况(如看报纸,探望亲友,参加课外活动等).换句话说,他企图采取的贫穷定义不单只是物质性(physical),还尝试包括香港的日常生活习惯.
除了探讨综援人士的消费水平外,麦法新也以市场价格(如衣,食,住,行的消费物价指数)去计算各家庭成员的最基本开支.研究发现香港综援家庭的综援金有七成是放在食物开支,这样大比例的食物开支,代表综援人士要压缩其他部分的生活消费.麦法新的研究指出大部分综援个案是生活在绝对贫穷之中.
政府在九六年的综援检讨中尝试以「基本需要」及「家庭开支模式」法来订立综援的基本金额,改善了健全成人及在家庭中长者的基本金额,对综援家庭的贫穷状况有一定改善.但由於九七年亚洲金融危机后,失业个案及单亲个案上升,政府在九八年态度再一次逆转,大幅削减综援,再一次令综援家庭尤其是人数较多的家庭如单亲家庭,陷入贫困之中.

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